IV SA/Wa 8/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. K.i E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących M. K.i E. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. i E. K. jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]. o ustaleniu odszkodowania w kwocie 16.108,00 zł. na rzecz M. i E. K. za przejęcie na własność województwa [...] ich nieruchomości o nr [...] i powierzchni 0,0106 ha, położonej w Gminie [...]. Z akt sprawy wynika, że działka skarżących decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], została przeznaczona na inwestycję drogową polegającą na przebudowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] od km 21+ 717,00 do km 24+450,00. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, Wojewoda [...] działając na podstawie art.12 ust. 4g w zw. z art. 11a ust. 1 i art. 12 ust. 4f, ust. 5, ust. 5a i 5b, art. 18 ust. 1 i 1e oraz art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687) oraz art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania za przejęcie ich nieruchomości w wysokości 16.108,00 zł. oraz zobowiązał Województwo [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ i instancji powołał przepisy prawa będące podstawą rozstrzygnięcia. Z kolei podstawę ustaleń faktycznych w sprawie stanowił operat szacunkowy wyceny nieruchomości skarżących sporządzony w dniu [...] listopada 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego G. M. Z dokumentu tego wynika, że sporna nieruchomość o pow. 0,0108 ha, jest położona bezpośrednio przy ul. [...]. Działka posiada pełne uzbrojenie techniczne, jest w całości płytami chodnikowymi. W sąsiedztwie nieruchomości znajduje się zabudowa usługowa. Dojazd do działki jest możliwy przez główną drogę biegnącą przez wieś. Nieruchomość skarżących w m.p.z.p. jest przeznaczona pod drogę publiczną (lokalną). Zdaniem rzeczoznawcy, opisana nieruchomość jest warta 16.108,00 zł. (grunt – 10.543,00 zł, budowla – 5.565,00 zł.). Tę wartość rzeczoznawca określiła na podstawie cen nieruchomości nabytych na drogi publiczne i wewnętrzne (komunikację) w województwie [...] (w pasie nadmorskim z pominięciem dużych miast powiatowych). Wyliczyła, że średnia cena gruntów przeznaczone pod drogi publiczne na analizowanym rynku regionalnym wyniosła ok. 99,46 zł./m2 gruntu. Biegła wyjaśniła, że nie było możliwe dokonanie wyceny wartości nieruchomości na podstawie wartości nieruchomości na rynku lokalnym (gmina [...] i powiat [...]), ponieważ umowy kupna- sprzedaży takich nieruchomości nie były zawierane. Stwierdziła ponadto, że tzw. zasada korzyści nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ cel nabycia nieruchomości jest tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący złożyli uwagi i zastrzeżenia do wyceny nieruchomości (sporządzonego operatu szacunkowego). Strona podniosła m.in., że wartość nieruchomości ustalona w operacie nie uwzględnia korzyści jakie zostaną utracone przez dotychczasowych właścicieli działki wynikających z umów najmu tej nieruchomości. Sporna działka jest działką usługową, posiada pełne uzbrojenie, znajdują się na niej pawilony handlowe które wraz z gruntem są wynajmowane. M. i E. K. zarzucili również, że operat szacunkowy jest wadliwy, ponieważ nie uwzględnia wartości nieruchomości położonej w tej samej miejscowości ([...]), która została sprzedana w przetargu przez Wójta Gminy [...] za kwotę 1.264 zł za m2. W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., przesłanym przez organ stronom postępowania w dniu [...] stycznia 2014 r., rzeczoznawca majątkowy podniosła, że działka skarżących jest w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przeznaczona pod drogę publiczną (drogę lokalną – teren oznaczony symbolem [...]). Została zatem oszacowana zgodnie z przeznaczeniem, na podstawie cech transakcyjnych podobnych działek tj. przeznaczonych pod taką samą funkcję. Jeśli chodzi o wycenę pawilonów handlowych, to na nieruchomości nie ma takowych, a wiaty maja charakter tymczasowy i nadają się do demontażu. Powołana przez skarżących transakcja kupna - sprzedaży nieruchomości "nie miała w ogóle miejsca". M. i E. K. wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym zarzucili, że rzeczoznawca majątkowy nie miał podstaw do przyjęcia do porównania transakcji nieruchomościami znacznie oddalonymi od miejscowości [...]. W związku z tym ustalona na tej podstawie kwota odszkodowania znacznie odbiega od wartości innych działek sprzedawanych w [...]. Ponadto stwierdzili, że po podziale tej nieruchomości znacznie pogorszą się warunki z jej korzystania. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. W ocenie organu odwoławczego istotne znacznie w sprawie ma to, że nieruchomość skarżących została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestępnego pod drogę lokalną. Zatem dla ustalenia wartości nieruchomość miały znaczenie transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, a więc transakcje tożsame, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Według organu nieruchomości porównywane spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma więc podstaw prawnych do podważenia ustaleń biegłej w zakresie oszacowanej wartości gruntu. Operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego utraty wartości pozostałej części nieruchomości, organ podał, że zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w przypadku, gdy przejęciu podlega część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowej cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, tej części nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Ta kwestia jest rozstrzyga w odrębnym postępowaniu odszkodowawczym. M. i E. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (bliżej nieokreślonych) oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości. Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i naruszył w ten sposób art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organ naruszył również art. 136 k.p.a przez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Na tej podstawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli powyższe zarzuty i podkreślili, ze odszkodowanie za przejętą nieruchomość zostało "w sposób drastyczny" zaniżone. Zdaniem skarżących, operat szacunkowy jest wadliwy: nie sposób określić, czy wszystkie parametry danej nieruchomości spełniają kryteria podobieństwa (np. czy posiadają pełne uzbrojenie), rzeczoznawca nie przyjęła do porównania transakcji z rynku lokalnego, mimo że takie miały miejsce (dotyczyły nieruchomości nr [...],[...] położonych w obrębie [...]). W ocenie skarżących, organ pomijając przy ustaleniu wartości ich nieruchomości przeznaczenie nieruchomości przyległych, rażąco ruszył § 36 pkt 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz.1647.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, co spowodowało, że skarga została uwzględniona. Trzeba przypomnieć, że zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania za przejęcie ich nieruchomości pod drogę. Zdaniem organu, wysokość odszkodowania jest "słuszna", a więc związana z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest więc wysokość odszkodowania, które według wnoszących skargę zostało ustalone na podstawie zaniżonej wyceny przejętej nieruchomości. Zdaniem Sądu organy ustalając to odszkodowanie naruszyły przepisy art. 134 ust. 1 - 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te stanowią, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). W przepisie tym nie ma mowy o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu lecz o przeznaczeniu ustalonym przed wywłaszczeniem. Wobec tego należy przyjąć, że ustalając wartość rynkową nieruchomości należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości tej nieruchomości. Nie ma bowiem podstaw prawnych do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzgledniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania nieruchomości. Wywłaszczany nie powinien bowiem ponosić negatywnych skutków, poprzez obniżenie wartości odszkodowania, z tego powodu, że jego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny. W postepowaniu w sprawie ustalania odszkodowania konieczne jest więc zbadanie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczonego (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. I SA/Wa 2476/12 i z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. I SA/Wa 3158/14, dostępne na stronie: www.orzczeenia.nsa.gov.pl). Szczególnie istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nakazuje, jak już powiedziano, aby przy ustalaniu wartości nieruchomości dla celów odszkodowania kierować się aktualnym sposobem jej użytkowania (w tej sprawie nie wchodzi w rachubę określona w tym przepisie wskazówka alternatywna, ponieważ cel wywłaszczenia nieruchomości nie powoduje zwiększenia jej wartości.). Organy niewątpliwie nie zastosowały się do tego wskazania, odrzuciły argumentację skarżących, że wywłaszczona nieruchomość przynosi dochody z tytułu dzierżawy w celu prowadzenia działalności handlowej, jako że znajdują się na niej pawilony handlowe. Kierując się treścią operatu szacunkowego przyjęły bowiem, że zabudowa handlowa działki ma charakter tymczasowy, a podstawą ustalenia wartości handlowej działki powinno być jej przeznaczenie pod drogę. Należy w tym miejscu podkreślić, że § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie ma w sprawie zastosowania. Powołany przepis stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości nieruchomości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowej. Mając na uwadze treść art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy przyjąć, że przepis rozporządzenia, ma zastosowanie przy ustalaniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne będzie wyższa. Zaskarżona decyzja narusza więc art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest również sprzeczna z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ zleci rzeczoznawcy wykonanie operatu szacunkowego wartości nieruchomości z uwzględnieniem treści zawierających wytyczne określone w art. 134 ust. 3 ustawy, a więc uwzględniającego rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości wynikające z faktycznego sposobu jej użytkowania. Jak już powiedziano, w świetle tzw. zasady korzyści (art. 134 ust. 3 ustawy) nie ma bowiem podstaw prawnych do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania nieruchomości. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i materialnego i to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Operat szacunkowy, odrzucający tzw. zasadę korzyści, został sporządzony z naruszeniem art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zwróci się do biegłego o sporządzenie opinii uwzgledniającej rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości, wynikające z faktycznego sposobu jej użytkowania, w celu uzyskania wyczerpującego (kompletnego) materiału dowodowego i odpowiedzi na pytanie, które ceny są korzystniejsze dla skarżących.