II GSK 2390/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 264/15 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 264/15 oddalił skargę J. R. – [...] (dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. (dalej: SKO) z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] września 2011 r. w N. przeprowadzono kontrolę przewoźnika R. wykonującego transport drogowy osób pojazdem marki [...]. Pojazdem kierował S. K. Stwierdzono, że kierowca zatrzymał się w miejscowości S. o godz. 10.53, 50 metrów przed wyznaczonym przystankiem i wysadził pasażerkę. Następnie zatrzymał się w miejscowości W. o godz. 10.57, przed kościołem i zabrał pasażera poza wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem. Prezydent Miasta N. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z uwagi na naruszenie zakazu zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Orzekając na skutek odwołania, SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji, podkreślając, że w dacie wykonywania czynności kontrolnych skarżący posiadał zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...]–[...]. Załącznik zezwolenia stanowił rozkład jazdy. Kierowca autobusu, jak i odwołujący nie kwestionowali stwierdzonych w protokole naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ II instancji zaznaczył, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenie przepisów regulujących sprawy transportu drogowego nie pozwalają na stosowanie uznania administracyjnego. Odpowiedzialność administracyjna za wykonywanie transportu drogowego po drogach krajowych z naruszeniem warunków wynikających z przepisów ustawy ma charakter obiektywny, niezależny od winy osoby wykonującej transport. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu skarżącego co do kwestionowania uprawnień organu w zakresie czynności kontrolnych, wskazując m.in. na znajdujące się w aktach sprawy upoważnienie pracowników przeprowadzających kontrolę do dokonywania czynności kontrolnych. WSA oddalając skargę podkreślił, że strona skarżąca nie kwestionowała, że kierowca wykonując przewóz drogowy zatrzymał się w miejscowości S. i W. poza wyznaczonym przystankiem. Kwestionuje natomiast ocenę prawną tych zdarzeń przez organy i nałożenie kary pieniężnej oraz kompetencje organu dokonującego kontroli. Sąd I instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zezwolenie udzielone przez Prezydenta Miasta N. w dniu [...] sierpnia 2010 r. nr [...] na wykonywanie regularnego przewozu osób na linii [...]-[...] oraz zatwierdzony rozkład jazdy. Fakt wykonywania przewozu na tej linii nie jest sporny, zaś uprawnionym do kontroli i wydania decyzji był Prezydent Miasta N. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli podpisany przez kierowcę, w którym wyszczególnione zostały stwierdzone naruszenia. WSA wskazał materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz przytoczył treść przepisów. Sąd I instancji stwierdził, że ich treść normatywna wskazuje na to, że pojazd wykonujący transport regularny osób może zatrzymywać się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy i tylko tam może zabierać i wysadzać pasażerów. Jednocześnie WSA podkreślił, że inna wykładnia omawianych przepisów nie jest możliwa, wobec ich jednoznacznej i kategorycznej treści. Sąd I instancji wskazał, że określenie w zezwoleniu miejscowości, w których znajdują się przystanki, oznacza, że przewoźnik jest uprawniony do zabierania i wysadzania pasażerów wyłącznie na oznaczonych i wyposażonych we wskazany sposób przystankach. Obowiązuje go zakaz zabierania i wysadzania pasażerów w innych miejscach. Wobec tego wysadzanie pasażerów poza przystankami narusza warunki określone w zezwoleniu oraz ustawie o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu I instancji organy trafnie oceniły, że nie zaistniały okoliczności zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności, przedstawiając w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - przepisów art. 84, art. 85, art. 89a ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm. (dalej: utd) przez nieuwzględnienie ich w niniejszej sprawie oraz art. 93 ust. 1 utd polegające na zastosowaniu tego przepisu w przedmiotowej sprawie pomimo braku przesłanek faktycznych, * naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm. (dalej: kpa) polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w I i II instancji bez udziału w nim strony i na wydaniu decyzji administracyjnych bez akt sprawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 ppsa, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna J.R. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa, chociaż strona wyraźnie nie wskazuje tych podstaw. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów podnoszących naruszenie prawa procesowego, a następnie do zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych podyktowane jest tym, że zasadniczo oceny naruszeń prawa materialnego można dokonać dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie udało się przyjętych w nim ustaleń zakwestionować w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna J. R. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Wstępnie należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest formalnie wadliwa, przy czym zakres wad nie daje podstaw do jej odrzucenia. Jednak ich istnienie ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej tylko do tego aspektu jaki wynika z jej uzasadnienia (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Przede wszystkim skarga kasacyjna nie wskazuje podstaw, w ramach których strona stawia zarzuty naruszenia konkretnych przepisów oraz nie wyjaśnia charakteru tych naruszeń zwłaszcza w zakresie przepisów procesowych. Jest to niewątpliwie uchybienie przepisom prawa, które w przypadku profesjonalnych środków prawnych, a takim jest skarga kasacyjna, nie powinno mieć miejsca. Z treści uzasadnienia i postawionych w skardze zarzutów należy przyjąć, że strona dopatruje się naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 ppsa w związku z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa, a naruszenie to polega na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy nie było podstaw do takiego orzekania, bo decyzje kontrolowane przez Sąd I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów kpa. Zarzut tak postawiony jest chybiony. Sąd II instancji zawraca uwagę i podkreśla, że w postępowaniu kasacyjnym mogą być sanowane niektóre wady formalne skargi kasacyjnej. Możliwość takiego działania nie oznacza, że Sąd II instancji może z urzędu rozpoznawać tę skargę, gdy nie spełnia ona warunków określonych dla jednej z dwóch podstaw kasacyjnych. W zakresie podstawy z art.ִ174 pkt 2 ppsa strona ma obowiązek nie tylko wskazać naruszone przepisy procesowe ale musi wykazać istnienie związku tego naruszenia z rozstrzygnięciem, gdyż nie każde naruszenie prawa procesowego może być podstawą uchylenia wyroku. Ustawa wymaga by naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co oznacza, że strona skarżąca kasacyjnie ma uzasadnić na czym polega istotność podnoszonego naruszenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna tego warunku nie wypełnia, bo w ogóle nie odnosi się do tej przesłanki, stwierdzając tylko, że Sąd I instancji naruszył art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa. WSA w Krakowie tych przepisów nie naruszył, bo ich nie stosował. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisy kpa nie mają zastosowania, zatem strona powinna wskazać właściwe przepisy, które naruszył Sąd I instancji i ich konsekwencje dla rozstrzygnięcia. Ponieważ tego nie uczyniła, to tym samym jej zarzut należało uznać za niezasadny. W ocenie NSA nieusprawiedliwiony jest także zarzut podnoszący naruszenie prawa materialnego. On jest również formalnie wadliwy, bo nie wskazuje przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, jednak jego istota sprowadza się do kwestionowania oddalenia skargi, w sytuacji gdy organy naruszyły art. 84, art. 85, art. 89a ust. 4 utd przez ich niezastosowanie oraz przez wadliwe zastosowanie art. 93 ust. 1 tej ustawy. Zarzut tak postawiony jest nietrafny, bo analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji dokonał oceny przepisów wskazanych w zarzucie, a więc przyjął, że były one stosowane w sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że podstawę prawną prowadzenia kontroli stanowią przepisy rozdziału 10 utd i na tej podstawie szczegółowo przedstawił zasady wykonywania transportu regularnego osób. Faktem jest, że Sąd I instancji nie wskazywał treści konkretnych przepisów z zakresu kontroli, ale to nie oznacza, że przedstawił swoją argumentację w oderwaniu od tych przepisów. Braki uzasadnienia w tym zakresie nie mogą być kwestionowane w ramach zarzutu z art. 174 pkt 1 ppsa, bo usuwaniu takich wad służą właściwe przepisy ppsa. Skoro więc Sąd I instancji dokonał oceny skarżonych decyzji z tej perspektywy prawnej, to trudno przyjąć, że nie stosował przepisów wymienionych w zarzucie. Sąd II instancji podkreśla, że kontroli dokonali pracownicy Prezydenta Miasta N., bo on wydał zezwolenie dla skarżącego kasacyjnie, a więc podmioty wskazane w treści art. 89 ust. 1 pkt 7 utd. Kontroli dokonał organ uprawniony z art. 84 tej ustawy i w jej ramach ustalał fakty potwierdzające spełnienie wymogów przez przewoźnika dających podstawę do wydania dokumentów uprawniających do wykonywania przewozu i na tej podstawie stwierdzono naruszenie prawa, które polegało na zatrzymywaniu się pojazdu poza miejscami ustalonymi, czyli przystankami. Te okoliczności stanowią wystarczającą podstawę do nałożenia kary. Skarżący kasacyjnie w sposób nieuprawniony wiąże treść art. 89 ust. 1 z art. 89a ust. 4 utd i wywodzi z tego błędny wniosek, że w jego sprawie kontroli dokonano z naruszeniem prawa, bo kierowcę autobusu kontrolowali pracownicy, którzy byli upoważnieni tylko do kontroli dokumentów związanych z wykonywanym przewozem. Wniosek taki jest nieuprawniony, bo jest konsekwencją nierozróżnienia kontroli przedsiębiorcy od kontroli kierowcy, którym posługuje się przedsiębiorca. Kontrola przedsiębiorcy na podstawie art. 84 utd jest prowadzona w zakresie spełnienia wymogów uprawniających do posiadania stosownego uprawnienia potwierdzonego dokumentem licencji, zezwolenia lub zaświadczenia. Dotyczy ona wszystkich wymogów, zatem i sposobu realizacji przewozu, w tym przestrzegania miejsc i godzin odjazdu pojazdów z przystanku. Natomiast treść art. 89a utd jest regulacją, która daje ustawowe umocowanie do ingerencji w wolność osoby trzeciej w stosunku do przedsiębiorcy, a więc kierowcy, który w jego imieniu wykonuje przewóz. Zatem ten przepis ma zastosowanie jako podstawa do wydania dokumentów, które ma posiadać kierowca w pojeździe związanych z wykonywanym przewozem. Z tego powodu nie można przyjąć trafności twierdzenia skargi kasacyjnej, co do wadliwości prowadzonej kontroli, która była podstawą nałożenia kary. Konsekwencją tego było nałożenie kary, a więc nie można uznać, że jej wymierzenia dokonano bez podstawy prawnej. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 ppsa orzeczono jak w sentencji.