I SA/Rz 280/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ SO del. Piotr Popek Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 w kwocie 53.935,63 złotych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego "A" sp. z o.o. w O. kwotę 1.500 (słownie: jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: Dyrektor POR ARMiR w R.) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: Kierownik Biura Powiatowego w S.) z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dla A. sp. z o.o. w O. (dalej: Beneficjent/Wnioskodawca) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Wnioskodawca realizował program rolnośrodowiskowy od 2010r. i z tego tytułu uzyskał m.in. płatności rolnośrodowiskowe za 2011 r. w łącznej kwocie 506 514,40zł oraz za 2012r. w łącznej kwocie 511 014,40 zł. W dniu 14 maja 2013 r. Wnioskodawca złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 i zadeklarował do płatności realizację: - pakietu 3 Ekstensywnie trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 101,05 ha, wariant 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 19,82 ha, - pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 i w ramach tego pakietu wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 90,92 ha, - pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 i w ramach tego pakietu wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 na powierzchni 219,67 ha, - pakietu 7 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie i w ramach tego pakietu wariant 7.2.2 - Konie huculskie do 48 sztuk. W dniach od 19 - 30 września 2013 r. w gospodarstwie Wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego oraz w zakresie wzajemnej zgodności. Podczas kontroli stwierdzono zgodność deklaracji powierzchni w ramach poszczególnych wariantów względem złożonego wniosku. Jednakże w trakcie kontroli poszczególnych działek stwierdzono, że nie są przestrzegane wymogi określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. Nr 33, pozycja 262 ze zm. - dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013r.) na następujących działkach rolnych w ramach poszczególnych pakietów/wariantów: - w pakiecie nr 3 wariant 3.1.1: - na działce rolnej CM stwierdzono wykoszenie całej powierzchni działki rolnej (kod nieprawidłowości L 10), - na działce rolnej CF stwierdzono pozostawienie mniejszej niż 5% niekoszonej powierzchni działki rolnej (kod nieprawidłowości L 16), - na działce rolnej CE stwierdzono pozostawienie niekoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym (kod nieprawidłowości L 19) - na działce rolnej CG stwierdzono pozostawienie niekoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym (kod nieprawidłowości L 19) - w pakiecie nr 3 wariant 3.1.2 stwierdzono na działce rolnej BO pozostawienie mniejszej niż 5 % niekoszonej powierzchni działki rolnej (kod nieprawidłowości L 16) oraz pozostawienie niekoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym (kod nieprawidłowości L 19), - w pakiecie nr 4 wariant 4.1 - na działce rolnej AO stwierdzono pozostawienie niekoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym (kod nieprawidłowości L 20). Konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymogów do pakietów i wariantów było pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 - płatność ta została przyznana w łącznej kwocie 496 045,30 zł. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. w tym przedmiocie stała się ostateczna. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego Agencji w S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych z tytułu wsparcia rolnośrodowiskowego lata 2011 i 2012, a następnie decyzją z dnia 18 listopada 2014 r. ustalił Beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 53 935,63 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieprzestrzeganie wymogów do pakietów i ich wariantów w roku 2013 skutkuje - w przypadku zobowiązania rolnośrodowiskowego jako zobowiązania wieloletniego - zmniejszeniem pomocy również do kwot wypłaconych w latach wcześniejszych tj. 2011 i 2012, na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str.8 z 28.01.2011r. ze zm.) – dalej: rozporządzenie Komisji nr 65/2011. Na skutek złożonego przez Beneficjenta odwołania sprawę rozpoznawał Dyrektor POR ARiMR w R., który decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, nieprzestrzeganie wymogów do pakietów i wariantów, stwierdzone w gospodarstwie Beneficjenta, mieści się w kategorii niespełnienia obowiązków i kryteriów określonych w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Organ wskazał, że zgodnie z art. 35 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, przepisy tego rozporządzenia należy stosować począwszy od dnia 1 stycznia 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego, podstawę naliczenia płatności nienależnych w niniejszej sprawie stanowi art.18 ust.1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich, nieprzestrzeganie odpowiednich norm obowiązkowych skutkuje zmniejszeniem pomocy, również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Zatem powołany wyżej przepis art. 18 ust. 1 będzie odnosił się do płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na 2011r. na mocy decyzji z dnia 5 grudnia 2011 r. oraz płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na 2012 r. na mocy decyzji z dnia 22 stycznia 2013 r. Ponadto organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przypadki odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, wynikające m.in. z art. 28 a ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2013 roku, poz. 173 ze zm.) – dalej: ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich, gdyż kwota nienależnej płatności nie przekracza równowartości 100,00 EUR. Brak jest również przesłanek skutkujących brakiem obowiązku zwrotu na podstawie art.5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. Beneficjent zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 przez jego zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, podczas gdy przepis ten nie powinien być stosowany do zobowiązań wieloletnich podjętych przed datą wejścia w życie tego rozporządzenia. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w roku 2010 podjął pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe i zobowiązał się m.in., że zobowiązanie to nie ulegnie zmianie w trakcie jego realizacji. Tymczasem w trakcie programu to ustawodawca zmienia przepisy nakładając coraz to nowe zobowiązania, dodając nowe poziomy zmniejszenia płatności i określa inne zasady zwrotu, stosując nowe przepisy wstecz. Tytułem przykładu wskazał na wprowadzenie sankcji za pozostawienie skoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczono na materiale graficznym - wymogu takiego, ani sankcji nie było pod rządami rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009r. Skarżący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji mowa jest o zwrocie płatności za lata 2011 i 2012, w których to latach nie było mowy o zmniejszeniu płatności z tytułu pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym. Nadto dodał, że w roku 2014 znowu dokonano zmiany rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w zakresie wysokości zmniejszenia z tytułu pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona materiale graficznym, ustalając z tego tytułu zmniejszenie na poziomie10% (dotychczas 50 %). W ocenie skarżącego, błędne było zastosowanie w 2013r. przepisu art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, do programu rolnośrodowiskowego rozpoczętego w 2010r., czyli w czwartym roku trwania zobowiązania. Ponadto stwierdził, że wbrew stanowisku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie zostały uregulowane szczegółowe zasady stosowania art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. W treści § 38 i 39 nie ma mowy o konieczności zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za lata poprzednie z tytułu niespełnienia wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Agencji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skarga jest zasadna. Niesporne w sprawie jest to, że na skutek stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego stwierdzonych w 2013r. Beneficjent otrzymał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, a decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna. Ustalenia dotyczące realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2013r. stały się podstawą do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata poprzednie, tj. 2011r. i 2012r. Na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności, powiększonej o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3. Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Podstawę prawną decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego stanowił m.in. cytowany przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Drugi z wymienionych przepisów stanowi, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości. W ocenie Sądu powołane przepisy są podstawą odmowy przyznania płatności lub zmniejszenia tej płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych warunków poszczególnych pakietów, ale jedynie w roku, w którym uchybienia te stwierdzono. Wprawdzie przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, jednakże powyższe uregulowanie nie może być samoistną podstawą prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W ocenie Sądu, przepis art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która w art.28 ust.1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Zgodnie z tym przepisem, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, niesporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej, nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmniejszenia liczby zwierząt czy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej. W rozpoznawanej sprawie żaden z przypadków wymienionych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie został stwierdzony, ani też na żaden z tych przypadków nie wskazywał organ w decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Wprawdzie organ I instancji w podstawie prawnej decyzji powołał przepis § 39 ust.1-3 i ust.5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., a w uzasadnieniu wskazał na treść § 39 ust.1 i 2, ale nie wyjaśnił, które z wymienionych przypadków miały miejsce w niniejszej sprawie i na czym konkretnie polegały. W ocenie Sądu bezpodstawne jest twierdzenie organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji, że nieprzestrzeganie wymogów do pakietów wariantów 3.1.1, 3.1.2 oraz 4.1 mieści się w kategorii niespełnienia obowiązków i kryteriów określonych w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Należy też dodać, że zastosowany przez organ zakres zwrotu płatności za lata 2011 i 2012, obliczony w takim samym stosunku jak stwierdzone uchybienia w roku 2013, nie odpowiadają kryteriom zwrotu, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 to jest rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Zgodnie bowiem z definicją wymienionych kryteriów rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, które miało służyć niespełnione kryteria, zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jaki niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodności jest trwała, zależy w szczególności długości okresu, w którym występują jej skutki lub o możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 trzeba zaznaczyć, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach. Sąd podziela pogląd wyrażony wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Wa 761/14, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jak już wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał żaden z przypadków, spośród wymienionych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., który uzasadniałby nałożenie obowiązku zwrotu płatności, W ocenie Sądu nie można też pominąć, w świetle powołanych kryteriów, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek zwrotu płatności za lata 2011 i 2012 został nałożony w związku z niespełnieniem wymagań, które nie były sankcjonowane w tych latach lub były sankcjonowane w zakresie mniejszym niż miało to miejsce w roku 2013. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., wobec nałożenia obowiązku zwrotu płatności, mimo braku spełnienia przesłanek określonych w powyższych przepisach Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.