II SA/Po 334/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2015 r. w sprawie ze skargi A sp. z o.o. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia odrzucić skargę. /-/ Jakub Zieliński Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O.[...] (dalej: PPIS w O.[...]) postanowieniem z dnia [...] 2014 r. znak [...], w wyniku wniesienia przez A sp. z o.o. (dalej: spółka A) sprzeciwu wobec czynności kontrolnych wniesionego w dniu 4 grudnia 2014 r., orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych, prowadzonych w zakresie wprowadzania do obrotu środków zastępczych w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012 r., poz. 124, z późn. zm.) wobec spółki A w związku z działalnością prowadzoną w lokalu handlowym położonym w [...] przy [...]. W podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia organ powołał art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263, z późn. zm.), art. art. 84c ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672, z późn. zm.) oraz art. 123 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia PPIS w O.[...] wyjaśnił, że w dniu 4 grudnia 2014 r. podjął czynności zmierzające do przeprowadzenia kontroli związanej z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych w wyżej opisanym lokalu, w którym działalność gospodarczą prowadzi spółka A, która wniosła sprzeciw na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, formułując szereg opisanych przez organ zarzutów dotyczących naruszenia przepisów powołanej ustawy w toku przeprowadzanej kontroli. Dalej, ustosunkowując się do podniesionych zarzutów, stwierdził, że są one bezzasadne, wobec czego orzekł, jak w osnowie rozstrzygnięcia. Reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego) spółka A wniosła zażalenie na przedmiotowe postanowienie PPIS w O.[...], domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie wniesionego sprzeciwu i odstąpienie od czynności kontrolnych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej: art. 84c ust. 5 i 6 oraz art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 79a i art. 79b, jak również naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 § 1 k.p.a. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: WPWIS) decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 44a i art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji było nieprawidłowe, skoro czynności kontrolne zostały zakończone w dniu 4 grudnia 2014 r., wobec czego wydanie postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych było bezprzedmiotowe. Ponadto, wskazując na zakres kontroli, która była ograniczona jedynie do kwestii sprawdzenia wykonania nakazów zawartych we wcześniej wydanych decyzjach organu I instancji, WPWIS stwierdził, że spółce w ogóle nie przysługiwało prawo do zgłoszenia sprzeciwu w trybie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a ponadto do przedsiębiorcy prowadzącego obrót handlowy lub detaliczny środkami zastępczymi nie znajdą w tym zakresie zastosowania przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stąd też analiza zażalenia wniesionego na podstawie przepisów tej ustawy jest bezprzedmiotowa. Spółka A zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu postanowienie WPWIS z dnia [...] stycznia 2015 r. wydane w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej: art. 84c ust. 5 i art. 79b, jak również analogicznie jak w zażaleniu - naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 § 1 k.p.a., a także naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę WPWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, a ponadto podnosząc, że stronie nie przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o czym zostało zwarte pouczenie w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przy czym zgodnie z § 3 tego przepisu - orzeczenie o odrzuceniu skargi ma postać postanowienia, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następstwie wniesienia w trybie art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przez spółkę A sprzeciwu od czynności kontrolnych organów nadzoru sanitarnego. Istota zaskarżonego rozstrzygnięcia, niezależnie od określenia go przez organ II instancji jako postanowienia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji (poprzedzonego uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji), sprowadza się w rzeczywistości do odmowy rozpatrzenia wniesionego sprzeciwu, a to ze względu na stwierdzenie niedopuszczalności skorzystania przez kontrolowaną spółkę w przedmiotowej sprawie z możliwości, o której mowa w art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto WPWIS krytycznie odniósł się do wyboru rozstrzygnięcia przez organ I instancji, który odmowę uwzględnienia sprzeciwu ujął w formę orzeczenia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, które już zostały zakończone. Innymi słowy, działanie PPIS w O.[...] sprowadzało się do merytorycznej odmowy uwzględnienia sprzeciwu wyrażonej poprzez orzeczenie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, zaś w przypadku organu II instancji miało miejsce rozstrzygnięcie formalne związane ze stwierdzeniem niedopuszczalności wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Termin i formę rozpatrzenia sprzeciwu reguluje art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc, że organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: odstąpieniu od czynności kontrolnych (pkt 1), kontynuowaniu czynności kontrolnych (pkt 2). W art. 84c ust. 10 powołana ustawa reguluje środek obrony przysługujący przedsiębiorcy, stanowiąc, że na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej uregulowała również tryb postępowania dotyczący rozpatrzenia sprzeciwu i rozstrzygnięcia zażalenia. Według art. 84c ust. 16 tej ustawy - do postępowań, o których mowa w art. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęcie w regulacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej formy postanowienia dla rozpatrzenia sprzeciwu (art. 84c ust. 9), przyznanie prawa do zażalenia (art. 84c ust. 10) oraz stwierdzenie, że do postępowań, o których mowa w art. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 84c ust. 16) wywoływać może wątpliwości interpretacyjne zarówno co do formy rozstrzygnięcia o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu, jak i co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na takie rozstrzygnięcie. Wobec tego zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przez decyzję administracyjną rozumieć należy skierowany na zewnątrz akt o charakterze administracyjnym, to jest wydawany w sprawie administracyjnej i w postępowaniu administracyjnym, to jest trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw regulujących sferę indywidualnych praw i obowiązków obywateli. Dla określenia właściwości sądów administracyjnych znaczenie ma ustalenie treści pojęcia prawnego sprawy administracyjnej i pojęcia postępowania administracyjnego, jako postępowania prowadzonego w takiej sprawie. Dla wyznaczenia pojęcia prawnego, jakim jest postępowanie administracyjne podstawowe, znaczenie ma regulacja przyjęta w art. 1 k.p.a. Według tego przepisu Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (pkt 1); przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (pkt 2); w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2 (pkt 3); w sprawach wydawania zaświadczeń (pkt 4). Z przywołanego przepisu wynika, że regulacja zawarta w art. 1 k.p.a. ma charakter zamknięty, co przesądza o zakresie przedmiotowym postępowania administracyjnego i co za tym idzie - wyłącza kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały tą regulacją, zgodnie z art. 1 k.p.a., objęte. W obowiązującym systemie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego zarówno w zakresie gwarancji prawnych obiektywnego działania, w tym uporządkowania temu służącym ciągu kolejnie podejmowanych czynności. Takie modelowe uregulowanie zorganizowanego ciągu czynności jak i wymogów, które powinny spełniać czynności organy administracji publicznej, uzasadnia odsyłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zarówno w ustawach ustrojowych, jak i ustawach materialnoprawnych. Przykładem odesłania w regulacji materialnoprawnej do przepisów postępowania jest rozwiązanie w Ordynacji podatkowej. Według art. 14h Ordynacji podatkowej - w sprawach dotyczących interpretacji indywidualnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 120, art. 121 § 1, art. 125, art. 129, art. 130, art. 135-137, art. 140, art. 143, art. 165a, art. 168, art. 169 § 1-2, art. 170 i art. 171 oraz przepisy rozdziału 5, 6, 10 i 23 działu IV. Stosowanie przepisów działu IV Ordynacji podatkowej nie daje podstaw do kwalifikacji postępowania organów podatkowych w zakresie wydawania interpretacji podatkowej do postępowania podatkowego. Tak też odesłanie w Dziale VI Ordynacji podatkowej zatytułowanym "Kontrola podatkowa" w art. 292 do enumeratywnie wyliczonych przepisów i rozdziałów Działu IV Ordynacji podatkowej nie nadaje kontroli podatkowej charakteru administracyjnego postępowania podatkowego. Analogiczne rozwiązanie przyjęto w art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż zgodnie z tym przepisem - do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W regulacjach ustaw szczególnych wprowadza się na określenie formy działania organów różnego rodzaju pojęcia, które w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej stosowane są na określenie czynności rozstrzygającej sprawę lub czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Taką regulację przyjmuje ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem art. 84c ust. 9 tej ustawy stanowi, że organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie. Zgodnie z przywołanym już art. 84c ust. 10 tej ustawy - na postanowienie o którym mowa w ust. 9 przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia jego otrzymania, a rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub wprowadzenie pojęcia na określenie działania organu, którym posługuje się na określone czynności podejmowanej w postępowaniu administracyjnym, nie nadaje jednakże danemu postępowaniu organu charakter postępowania administracyjnego. Idąc dalej, stwierdzić należy, że rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej", wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie - przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Z wprowadzenia na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia postanowienia, oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia, nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Przedmiot sprzeciwu wyznacza art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2. Regulacja w art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 nie stanowi regulacji materialnoprawnej wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje zarazem zakres rozpatrzenia sprzeciwu i treść rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych (pkt 1); kontynuowaniu czynności kontrolnych (pkt 2). Nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej – stanowiąc w art. 84c ust. 16, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – odsyła jedynie w wąskim zakresie do stosowania tego Kodeksu, bowiem odsyła tylko w zakresie rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Pomimo użycia pojęć znanych Kodeksowi – jak: postępowanie, zażalenie – postępowanie, którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego i co za tym idzie - wydane w nim rozstrzygnięcia nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w niniejszej sprawie organ II instancji – na pierwszy rzut oka być może do pewnego stopnia myląco, a w istocie prawidłowo – w swoim rozstrzygnięciu orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, co mogłoby przy powierzchownym zapoznaniu się z rozstrzygnięciem sugerować, że umorzył postępowanie administracyjne, w sytuacji gdy – jak to już zostało wcześniej wyjaśnione – postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach nie toczy się. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. II GPS 3/13 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzecznia.nsa.gov.pl) - na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Teza ta w pełni znajduje zastosowanie do niniejszej sprawy, której istota sprowadza się właśnie do odmowy rozpatrzenia sprzeciwu przez organ II instancji - i to przede wszystkim z uwagi na uznanie przez ten organ niedopuszczalności sprzeciwu w przedmiotowej sprawie. Brak jest też jakichkolwiek racjonalnych przesłanek dla uzależniania kognicji sądu administracyjnego nie od faktycznego przedmiotu rozstrzygnięcia, lecz wyłącznie od formy nadanej mu przez organ. Dlatego też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje trafna skądinąd konstatacja pełnomocnika skarżące spółki, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie zna pojęcia bezprzedmiotowości sprzeciwu – co oznacza, że nie przewiduje też możliwości wydawania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu – jednak organ II instancji, zgodnie z art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zastosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania zażaleniowego w przedmiocie rozpatrzenia sprzeciwu i nadał swojemu rozstrzygnięciu określoną formę i treść. Merytoryczna kontrola tego rozstrzygnięcia, jak już wspomniano, wymyka się kognicji sądu administracyjnego. Skoro bowiem przepisy prawa nie pozwalają na przyjęcie właściwości sądu administracyjnego w sprawach dotyczących rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, to brak jest podstaw dla stwierdzenia, że ewentualna wada rozstrzygnięcia wydanego w tego typu sprawie może być wyeliminowana przez sąd administracyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. II GSK 749/08, dostępne jw.). W tym stanie rzeczy – z uwagi na to, że przedmiotowa skarga dotyczyła materii, która nie należy do właściwości sądów administracyjnych – skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., bez jej merytorycznego rozpatrzenia. /-/ Jakub Zieliński