II SAB/Wa 308/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant – starszy sekretarz sądowy Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Burmistrza Dzielnicy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Dzielnicy [...] do rozpoznania wniosku A. Z. z dnia [...] września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący A. Z. pismem z dnia [...] września 2014 r., zwrócił się z wnioskiem do Burmistrza Dzielnicy [...] o udostępnienie mu, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP, informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji i innych aktów administracyjnych przesłanych do Wydziału [...] dla dzielnicy [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w zakresie: a) samowoli budowlanej (art. 48), b) budowy prowadzonej niezgodnie z warunkami pozwolenia (art. 50a i 51), c) niewłaściwego utrzymania obiektów budowlanych (art. 67), d) nakładającym obowiązki i odstępującym od nakładania obowiązków na inwestorów procesu budowlanego w zakresie wykonywania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, które zostały przesłane do wiadomości tutejszego wydziału w okresie od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. i jeżeli jest prowadzona statystyka w powyższym zakresie zwrócił się również o przesłanie kopii danych za wskazany wyżej okres sprawozdawczy. Wnosił o udzielenie żądanej informacji w formie pisemnej oraz kserokopii wskazanych dokumentów w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez przesłanie jej na jego adres. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] stwierdził, że Wydział [...] dla Dzielnicy [...] podał, że nie dysponuje wskazanymi we wniosku dokumentami, bowiem po ich przekazaniu do wydziału, są one następnie przekazywane do zasobów archiwalnych podręcznego zbioru akt Wydziału [...] i rozkładane wg adresów nieruchomości, których dotyczą. Udostępnienie ich wymaga zatem kwerendy akt wszystkich nieruchomości na terenie dzielnicy i wybranie żądanych we wniosku dokumentów. Z uwagi na ogromny nakład pracy niezbędny do skompletowania żądanych dokumentów, konieczna będzie reorganizacja pracy Wydziału i stąd jest to informacja przetworzona. W związku z powyższym wezwano skarżącego do wykazania, w jakim zakresie udostępnienie powyższej informacji jest szczególnie ważne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). W odpowiedzi na powyższe skarżący pismem z dnia [...] listopada 2014 r. sprecyzował swój pierwotny wniosek i zwrócił się z prośbą o nadesłanie wszystkich nadesłanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. orzeczeń w sprawach budowlanych, za wskazany we wniosku okres, bowiem rzeczywiście wyodrębnienie pewnej kategorii orzeczeń przesyłanych do wiadomości wymagałoby dodatkowej pracy urzędu. System wpływu korespondencji o nazwie [...] umożliwia wyszukanie korespondencji wpływającej do Urzędu Dzielnicy [...]od konkretnego podmiotu, a więc w tym przypadku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie ma problemu z identyfikacją wpływających orzeczeń, a następnie dokonanie ich kopiowania i udostępnienia. Zmieniony wniosek nie wymaga żadnych dodatkowych działań poza jedynie przygotowaniem wskazanej informacji do udostępnienia, co nie jest przetworzeniem, bowiem nie powstaje żadna nowa informacja. W każdym przypadku po złożeniu wniosku konieczne jest przygotowanie wskazanych dokumentów co wiąże się z przejrzeniem materiałów czy rejestrów, zaś w niniejszym przypadku program kancelaryjny wyszuka konkretną korespondencję według określonych kryteriów, wskaże adres nieruchomości, a rolą organu jest jedynie odnalezienie zbioru dokumentów i skopiowanie przesłanych do wiadomości orzeczeń PINB [...]. Tak sformułowany wniosek nie wymaga od organu żadnych skomplikowanych działań, a na pewno nie wiąże się to z żadną reorganizacją wydziału. Niezależnie od powyższego wskazał, że celem udostępnienia wskazanych informacji jest przygotowanie publikacji prasowej na temat bezpieczeństwa nieruchomości na terenie Dzielnicy [...] i z pewnością materiały nie są przygotowywane do celów prywatnych, jak wskazał organ, a zupełnie tego nie udowodnił. Zatem przygotowanie publikacji na temat bezpieczeństwa nieruchomości w bezpośredni sposób przekładające się na bezpieczeństwo mieszkańców, a także innych osób przebywających w miejscach publicznych i w ten sposób wyczerpuje kryteria ważności tej informacji z punktu widzenia szczególnego interesu publicznego. Bezpieczeństwo człowieka jest jednym z najważniejszych celów organów państwowych i samorządowych i ludzie mają prawo wiedzieć, jakie działania na rzecz ich bezpieczeństwa podjęły organy publiczne. Publikacja prasowa dociera do większej liczby mieszkańców, a więc mają oni szanse na poznanie działań organów państwowych i samorządowych na rzecz bezpieczeństwa publicznego. Organ pismem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] stwierdził, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów wytworzonych przez dany organ władzy publicznej, dająca obraz jego działalności w sferze publicznej, jak również treść dokumentów odnoszących się do działalności tego organu. Ponadto charakter informacji publicznej mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Natomiast po analizie wniosku z punktu widzenia powyższej argumentacji stwierdzono, że wydawane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] orzeczenia w sprawach budowlanych z pewnością stanowią informację publiczną w rozumieniu wyżej cytowanej ustawy, ponieważ są źródłem wiedzy o działalności organu nadzoru budowlanego na danym terenie i o rozstrzygnięciach w prowadzonych przez ten organ postępowaniach. Jednakże orzeczenia wskazane we wniosku przesyłane są do organu administracji architektoniczno – budowlanej zwyczajowo, jedynie do wiadomości. W istocie zatem orzeczenia te nie inicjują żadnego postępowania administracyjnego przed organem administracji architektoniczno – budowlanej, ani też nie są wykorzystywane w bieżącej działalności organu do realizacji określonych prawem zadań. Skoro zatem żądane we wniosku dokumenty nie zostały wytworzone przez Wydział [...] dla Dzielnicy [...], ani nie są wykorzystywane w ustawowej działalności Wydziału, Wydział [...] dla Dzielnicy [...] nie jest właściwym adresatem wniosku. Jednocześnie poinformowano, że z wnioskiem o udostępnienie orzeczeń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawach budowlanych za wskazany okres należy się zwrócić bezpośrednio do tego organu, tj. ul. [...] nr [...] w [...]. W skardze z dnia 14 stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. Z. zarzucił Burmistrzowi Dzielnicy [...] bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku, tj. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że skoro żądana informacja jest, jak podał organ, w jego posiadaniu, to winien on ją udostępnić, bowiem nie uczynił tego do dnia złożenia skargi. W odpowiedzi na skargę organ powołał się na dotychczasowe ustalenia i podtrzymał swoje stanowisko. Pismem z dnia 25 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącego poparł zarzuty ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1) ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Burmistrz Dzielnicy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przy żądaniu uzyskania informacji publicznej nie jest wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem żądana przez skarżącego informacja zawarta we wniosku z dnia [...] września 2014 r. i skonkretyzowana wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. jest – co potwierdza sam organ – informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczy dokumentów, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Zaakcentować raz jeszcze należy, że skoro do organu – jak sam wskazuje w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. – są "zwyczajowo" przesyłane, a więc będące w jego posiadaniu, wskazane przez skarżącego dokumenty, to tym samym jest on zobowiązany udostępnić je skarżącemu, bowiem – co już wyżej stwierdzono – informacją publiczną jest również informacja wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa i to niezależnie, do jakiego podmiotu są kierowane. Stąd też w świetle powyższych rozważań, spełnione zostały przedmiotowe i podmiotowe przesłanki zastosowania przez organ ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym dla Sądu jest, że do dnia wniesienia skargi do Sądu, Burmistrz Dzielnicy [...] nie udzielił skarżącemu w jakikolwiek sposób odpowiedzi na pytanie zawarte we wskazanym i skonkretyzowanym już wyżej wniosku i tym samym więc pozostaje on w bezczynności do chwili obecnej. Stwierdzić również należy, że bezczynność organu nie miała – w ocenie Sądu – charakteru kwalifikowanego i wynikła raczej z nieznajomości zagadnienia, a zatem nie nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nic nie świadczy o lekceważeniu, bądź ignorowaniu wymienionego. Z tego też samego powodu, nie wymierzono wobec organu grzywny z urzędu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.