VII SA/Wa 349/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...]listopada 2012 r. nr [...]Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania T. R. od decyzji Starosty [...]nr [...]z dnia [...]września 2012 r. znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji własnej nr [...]z dnia [...]listopada 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. [...]Sp. z o.o. Sp. komandytowa pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na terenie działek nr ew. [...],[...]obręb [...] (etap [...]) przy ul. [...]w [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że T. R. złożyła w dniu [...]maja 2012 r. wniosek (uzupełniony pismem z dnia [...]stycznia 2012 r.) o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego dotyczącego sprawy zakończonej decyzją Starosty [...]nr [...]z dnia [...]listopada 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego z lokalami usługowym i garażem podziemnym na terenie działek nr ew [...],[...]obręb [...] (etap [...]) przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...]marca 2012 r. nr [...]Starosta [...]wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie zakończone decyzją nr [...]z dnia [...]listopada 2009 r., a następnie pismem z dnia [...]kwietnia 2012 r. wezwał T. R. do wskazania konkretnej okoliczności godzącej w jej interes prawny oraz przepisu prawa, który upoważnia ją do otrzymania statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Pismem z dnia [...]kwietnia 2012 r. T. R. wyjaśniła, że przedmiotowa inwestycja zacienia jej nieruchomość, oraz że prowadzona budowa negatywnie oddziałuje na należący do niej budynek. Starosta [...]postanowieniem nr [...]z dnia [...] lipca 2012 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji o analizę zacienienia projektowanej zabudowy w stosunku do istniejących budynków, znajdujących się na działce nr ew. [...]przy ul. [...]w [...]. Pismem z dnia [...]września 2012 r. (które wpłynęło do organu w dniu [...]września 2012 r.) inwestor M. [...]Sp. z o.o. Sp. komandytowa uzupełnił dokumentację projektową o żądaną analizę zacieniania. Decyzją z dnia [...]września 2012 r. nr [...]Starosta [...]odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...]z dnia [...]listopada 2009 r. wskazując, że inwestor analizy nie przedłożył, a brak analizy zacienienia projektowanej zabudowy, sporządzonej w stosunku do istniejących budynków znajdujących się na dz. nr ew. [...]przy ul. [...]w [...], uniemożliwia jednoznaczne określenie, czy nieruchomość należąca do T. R. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego zespołu budynków. W ocenie organu wnioskująca nie wykazała, że budynki znajdujące się na jej nieruchomości są zacieniane przez projektowane budynki, zatem nie wykazała interesu prawnego ani przepisu prawa upoważniającego do otrzymania statusu strony w niniejszym postępowaniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. R. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem uzupełnienia postępowania. Odwołująca wskazała, że Starosta [...]w zaskarżonej decyzji zbyt pochopnie przesądził, nie przeprowadzających niezbędnych w tej sprawie dowodów, że wnioskodawczyni nie wykazała swojego interesu prawnego upoważniającego do otrzymania statusu strony w niniejszym postępowaniu. W ocenie odwołującej Starosta [...], wbrew wymogowi zawartemu w art. 149 § 2 k.p.a. zaniechał przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy stwierdzając, że brak analizy zacienia projektowanej zabudowy uniemożliwia jednoznaczne określenie, czy nieruchomość należąca do wnioskodawczyni znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego zespołu budynków. Odwołująca podniosła również, że prowadzona inwestycja na działce przy ul. [...]w [...], przylegająca do dzielnicy [...], odbiega diametralnie od Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obowiązującego w tym rejonie [...], w którym jest zabudowa niska. Decyzją z dnia [...]listopada 2012 r. nr [...]Wojewoda [...]uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...]nr [...]z dnia [...]września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Wojewody [...]organ I instancji nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Organ odwoławczy wskazał również, że analiza zacienienia wpłynęła do Starostwa Powiatowego w [...]w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a zatem organ I instancji nie zapoznał się z jej wynikiem przed wydaniem rozstrzygnięcia. Pomimo niewypełnienia przez inwestora w terminie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]Starosta [...]nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie, czy inwestycja zatwierdzona decyzją nr [...]z dnia [...]listopada 2009 r. oddziałuje na należącą do T. R. nieruchomość. Wojewoda [...]uznał, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wskazał ponadto, że prowadząc ponownie postępowanie Starosta [...]powinien jednoznacznie ustalić, czy w przedmiotowym postępowaniu spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. [...]Sp. z o.o. Sp. komandytowa wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podała, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano, by pozostawał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, przeciwnie – wskazano na istnienie dowodów w aktach sprawy, których w opinii Wojewody [...]organ I instancji nie ocenił w sposób należyty przed wydaniem decyzji. W ocenie skarżącej nie istniała potrzeba powtarzania postępowania dowodowego skoro dowody istniały, lecz zachodziła konieczność weryfikacji dotychczasowego postępowania dowodowego – to jest oceny dowodów przez organ odwoławczy oraz oceny merytorycznej decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej Wojewoda [...], stwierdzając możliwość nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego, powinien wydać decyzję merytoryczną. Nadto skarżąca podała, że swój interes prawny powinna wykazać T. R., a ponieważ nie wykazała swojego interesu prawnego, a jedynie faktyczny, Starosta [...]prawidłowo stwierdził brak przymiotu strony i odmówił uchylenia decyzji własnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...]czerwca 2013 r. T. R. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej Wojewoda [...]nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. i art. 151 § 1 k.p.a., bowiem zasadnie wskazał, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. I OSK 2086/10, LEX nr 1149301). Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została w warunkach nie do końca ustalonego stanu faktycznego sprawy i bez uwzględnienia dowodów, które znajdowały się w aktach sprawy w dniu wydania decyzji. Starosta [...]w uzasadnieniu decyzji wskazał, że brak analizy zacienienia projektowanej zabudowy uniemożliwia jednoznaczne określenie czy nieruchomość należąca do T. R. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego zespołu budynków, a zatem ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika czy T. R. przysługuje w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem organ pierwszej instancji był w posiadaniu analizy zacienienia, na podstawie której mógł dokonać stosownych ustaleń. Nadto należy zgodzić się z organem odwoławczym, że Starosta [...]niezauważając znajdującej się w aktach sprawy analizy i w związku z tym stwierdzając, że inwestor nie wypełnił w terminie obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...]z dnia [...] lipca 2012 r., nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie, czy sporna inwestycja oddziałuje na należącą do T.R. nieruchomość. W warunkach analizowanej sprawy zasadnie więc stwierdził organ odwoławczy, że Starosta [...]nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią art. 7, art. 77 k.p.a. Organy administracji stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też ciąży na nich obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ustalenie przez organ pierwszej instancji, czy w przedmiotowym postępowaniu spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany na mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.