I OSK 2005/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Federacji Związków Zawodowych [...] i Federacji Związków Zawodowych [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1744/13 w sprawie ze skarg Federacji Związków Zawodowych [...] i Federacji Związków Zawodowych [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Federacji Związków Zawodowych [...] i Federacji Związków Zawodowych [...] na rzecz J. J., P. B., P. M., Z. B., K. B.-S., T. M., A. M.-B. solidarnie kwoty po 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1744/13, oddalił skargi Federacji Związków Zawodowych [...] z siedzibą w Warszawie i Federacji Związków Zawodowych [...] z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania (winno być użytkowania wieczystego) do gruntu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. D., ozn. hip. nr [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Na podstawie art. 1 tego dekretu powyższy grunt przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy, a po likwidacji gmin w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Następnie – z dniem 27 maja 1990 r. – stał się własnością Dzielnicy Gminy [...], co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzjami z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] oraz z dnia 12 marca 1992 r. nr [...]. Na podstawie zaś art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) powyższa nieruchomość przeszła na własność Miasta Stołecznego Warszawy. Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. W dniu 18 sierpnia 1948 r. H. J – właścicielka powyższej nieruchomości złożyła wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej. Obecnie dawną nieruchomość hipoteczną stanowi grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr 15, 16/3 i 16/4 (powstałe z podziału działki nr 16/1), 17/1 (powstała z podziału działki nr 17), 18-część, 19-część i 20/1. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] odmówiło dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] stwierdziło nieważność tego orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości skomunalizowanej – działki nr 15, 16/1, 17, 18, 19. Następnie Burmistrz Gminy Warszawa-Centrum decyzjami z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], odmówił spadkobiercom H. J. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego w ewidencji nr [...] z obrębu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], zaś decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 r., nr [...], w części gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa – działki ewidencyjnej nr 20 z obrębu [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy organ ten – decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] – utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2003 r., sygn. I SA 1364/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2001 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy orzekł (w pkt 1 tej decyzji) o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. 1941 m2 położonego w Warszawie przy ul. D. opisanego w ewidencji gruntów jako działka 17/1 z obrębu [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta [...] na rzecz: J. J. w udziale wynoszącym 36/72 części gruntu, P. B. w udziale wynoszącym 15/72 części gruntu, P. L. M. w udziale wynoszącym 6/72 części gruntu, Z. B. w udziale wynoszącym 6/72 części gruntu, K. B.-S. w udziale wynoszącym 3/72 części gruntu, T. M. w udziale wynoszącym 3/72 części gruntu, A. M.-B. w udziale wynoszącym 3/72 części gruntu. Jednocześnie, organ stwierdził (w pkt 5 decyzji), że na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste znajdują się budynki, które nie spełniają warunków z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż fakt ten wynika z pisma Archiwum Państwowego m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] wraz z załącznikami. Strony postępowania organ ustalił na podstawie: 1) postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 21 września 1992 r., sygn. I Ns 1085/92; 2) postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 16 marca 2000 r., sygn. IV Ns 85/00; 3) postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. I Ns II 9/00; 4) postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z dnia 29 marca 2010 r., sygn. VI Ns 772/06; 4) aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego dnia [...] listopada 2009 r., Repertorium A Nr [...] 5) aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego dnia [...] października 2011 r., Repertorium A nr [...]. Prezydent m.st. Warszawy za strony wniesionego postępowania uznał również Federację Zakładowych Organizacji Związkowych [...] oraz Federację Związków Zawodowych [...] – z siedzibą przy ul. D. w Warszawie – z uwagi na przysługujące tym Federacjom prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości, wynikające z decyzji z dnia [...] kwietnia 1989 r., nr [...]. Od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2012 r. odwołanie wnieśli: pełnomocnik działający w imieniu J. J., P. B., P. L. M., Z. B., K. B.-S., T. M., A. M.- B. oraz pełnomocnik Federacji Związków Zawodowych [...] i Federacji Związków Zawodowych [...]. Pełnomocnik spadkobierców byłej właścicielki zarzucił organowi I instancji lakoniczne odniesienie się do kwestii stanu budynków posadowionych na gruncie. Jednocześnie, zdaniem odwołującego się, organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego pominął szereg dowodów w sprawie. W ocenie odwołującego się nie jest zatem dopuszczalne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidującego sprzedaż budynków położonych na nieruchomości gruntowej oddawanej w użytkowanie wieczyste. Pełnomocnik obu Federacji Związków Zawodowych zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę istotnego faktu, iż I. M. C. – spadkodawczyni (winno być spadkobierczyni) po H. J. zmarłej w 1971 r. – była obywatelką Stanów Zjednoczonych, co oznacza, że organ miał obowiązek ustalić, czy zostało wypłacone odszkodowanie należne I. M. C. na podstawie układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a Rządem PRL z dnia 16 lipca 1960 r. dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, jeżeli z wnioskiem nie wystąpiła. W tej sytuacji organ I instancji winien ponownie dokonać analizy dopuszczalności zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wobec spadkobierców I. M. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium uznało, że sprawa nie została właściwie wyjaśniona, dokonano pobieżnej interpretacji dokumentów, organ naruszył art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium zaznaczyło, że jakkolwiek kwestia własności budynków zlokalizowanych na gruncie objętym wnioskiem dekretowym i ewentualnej ich sprzedaży wraz z oddaniem nieruchomości w użytkowanie wieczyste pozostaje poza bezpośrednim zakresem rozstrzygnięcia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., to norma art. 7 ust. 3 tego dekretu, w związku z art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje upoważnienie do ustalenia w decyzji jako warunku zawarcia umowy w przypadku istnienia stosownych przesłanek (przyszły użytkownik wieczysty nie jest właścicielem budynku), zasad sprzedaży budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie. Wskazano, że oceniając kwestię spełnienia, w omawianym stanie faktycznym, warunku art. 5 dekretu warszawskiego organ I instancji odwołał się do pisma Archiwum Państwowego m.st. Warszawy z dnia 25 stycznia 2011 r. oraz dołączonych do niego załączników. Kolegium zauważyło, że istotnie, ze szczegółowych dokumentów wynika, że budynek przy ul. D. zakwalifikowany został do VI/VII kategorii zniszczeń z wnioskami "rozebrać całkowicie", jednakże, zdaniem Kolegium, z uwagi na nienormatywny charakter tych informacji zasadne jest rozszerzenie postępowania wyjaśniającego o analizę innych dokumentów dostępnych organowi I instancji, odnoszących się do nieruchomości położonej przy ul. D. w Warszawie. Odnosząc się z kolei do zarzutu odwołania obu Federacji, a dotyczącego zaniechania dokonania przez organ I instancji ustaleń czy do spadkobierców po I. M. C. winien mieć zastosowanie układ zawarty pomiędzy Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a Rządem PRL z dnia 16 lipca 1960 r. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nawet wzmiankowo nie ustosunkował się do tej kwestii w swoim rozstrzygnięciu. Do akt sprawy dołączone zostało pismo Ministra Finansów z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie wyjaśnienia tej kwestii, jednakże z uwagi na wcześniejszą datę wydania zaskarżonej decyzji (9 stycznia 2012 r.), wyjaśnienia zawarte w tym piśmie pozostały poza rozważaniami organu I instancji. Skargi, o identycznej treści, na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Federacja Związków Zawodowych [...] oraz Federacja Związków Zawodowych [...]. W skargach zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 12 k.p.a. Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji wyczerpująco i dokładnie ocenił i wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy, zaś badanie innych dokumentów w celu dowodzenia twierdzeń przeciwnych przyczyni się wyłącznie do przedłużenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1744/13, na podstawie art. 151 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargi. W uzasadnieniu wyroku wskazano na treść art. 50 § 1 p.p.s.a., podnosząc, że podstawę legitymacji procesowej strony powołującej się na interes prawny musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Skarżące Federacje swój interes prawny wywodzą z decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...], zmieniającej decyzję tego Naczelnika z dnia[...] lipca 1980 r. w ten sposób, że decyzją z 1989 r. przekazano we współużytkowanie w częściach procentowych na rzecz Federacji Zakładowych [...] – 84% oraz Federacji Związków Zawodowych [...] – 15,2% terenu zabudowanego położonego w Warszawie przy ul. D. o powierzchni 1955 m2. Sąd podniósł, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2012 r. została wydana na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stronami takiego postępowania są gmina lub Skarb Państwa jako właściciele gruntu oraz dawny właściciel przejętego gruntu lub jego następcy prawni. Inny podmiot może być stroną tego postępowania tylko wówczas gdy wykaże, że legitymuje się tytułem prawnym o charakterze rzeczowym do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania dekretowego. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie wymaga więc ustalenia, czy powyższa decyzja z dnia [...] kwietnia 1989 r. jest dokumentem, z którego słusznie skarżące Federacje wywodzą źródło swojego interesu prawnego, a tym samym są legitymowane do wniesienia skarg. Sąd I instancji podniósł, że podstawę prawną decyzji z dnia [...] kwietnia 1989 r. stanowi m.in. przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Przeprowadzony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód prawny doprowadził Sąd do konkluzji, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 210 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżące Federacje bez wątpienia posiadają prawo do współużytkowania nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. D., nr hip [...], będącej przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku H. J. z dnia 18 sierpnia 1948 r., czyli ograniczone prawo rzeczowe. Prawo to daje wprawdzie skarżącym ograniczone władztwo nad rzeczą cudzą, podlega również ochronie prawnej, a także wywołuje określone skutki prawne, jednakże te sytuacje nie podlegają w żadnym stopniu ocenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. To oznacza, w ocenie Sądu, że skarżące posiadają w sprawie jedynie interes faktyczny, gdyż wprawdzie bezpośrednio są zainteresowane rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej, jednakże nie można tego zainteresowania poprzeć żadnymi przepisami prawa, mogącego stanowić podstawę skierowania ich żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez Prezydenta m.st. Warszawy. Interes faktyczny nie tworzy zaś legitymacji procesowej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1744/13, jednobrzmiące skargi kasacyjne wniosły: Federacja Związków Zawodowych[...], reprezentowana przez adwokata i Federacja Związków Zawodowych [...], reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzucono zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), poprzez nietrafne uznanie, że organ administracji niewłaściwie wywiódł istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego, który to interes ma podstawę w uzyskanym prawie użytkowania, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 50 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż skarżący nie miał interesu prawnego do wniesienia skargi, zatem nie był podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., – art. 28 k.p.a., poprzez niewłaściwe przyznanie przez Sąd, iż organ błędnie wskazał skarżącego jako stronę postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarg kasacyjnych, nie godząc się ze stwierdzeniem braku interesu prawnego w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. podniesiono, że adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżących kasacyjnie, rozumienie przez Sąd pojęcia "interesu prawnego", odbiera skarżącym konstytucyjne prawo do drogi sądowej. Podniesiono ponadto, że w orzecznictwie oraz doktrynie uznaje się, że nie ma przeszkód, by interes prawny wynikał również z prawa cywilnego, w tym przypadku z prawa rzeczowego – art. 251 k.c. Wskazano, że bezspornym pozostaje przysługiwanie skarżącemu roszczenia z art. 226 k.c. Podkreślono, że art. 210 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przyznaje skarżącemu prawo użytkowania nieruchomości przy ul. D. w Warszawie, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Tym samym prawo użytkowania nieruchomości przyznane skarżącym na mocy decyzji z dnia 28 kwietnia 1989 r., nr 300/89, stanowi legitymację w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Dodano, że interes prawny skarżących wynika także z tzw. "prawa refleksowego". W jednobrzmiących odpowiedziach na skargi kasacyjne, uczestnicy postępowania – J. J., P. B., P. L. M. i Z. B., K. B.-S., T. M. i A. M.-B., reprezentowani przez adwokata, wnieśli o odrzucenie obu skarg kasacyjnych, jako wniesionych przez nieuprawniony podmiot, ewentualnie o ich oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazano m.in., że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stroną w postępowaniu z wniosku dekretowego o przyznanie prawa do gruntu jest dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni, zaś gmina – właściciel gruntu – rozstrzyga o losach tego wniosku. Inne podmioty mogłyby być stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela. Skoro zatem skarżący nie mają interesu prawnego, nie mogą poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Uczestnicy za nietrafny uznali też pogląd, że interes prawny skarżących wynika z przysługującego im ograniczonego prawa rzeczowego użytkowania do przedmiotowej nieruchomości. Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika bowiem, że krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu o przyznanie praw do gruntu wynika z art. 7 dekretu. Za niezasadne uznano także argumenty dowodzące, że interes prawny skarżących w niniejszej sprawie może wynikać z tzw. "prawa refleksowego". Samo bowiem ustanowienie na rzecz uczestników prawa użytkowania wieczystego, w żaden sposób nie będzie ograniczało skarżących w wykonywaniu ich prawa użytkowania, a w szczególności nie spowoduje jego wygaśnięcia i nie będzie prowadziło do naruszenia jakichkolwiek norm prawnych uzasadniających interes skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny, który zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest w postępowaniu kasacyjnym wziąć pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, nie stwierdził by w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności, jakie wskazane zostały w art. 183 § 2 ustawy. Podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty mają na celu podważenie stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym skarżące kasacyjnie Federacje Związków Zawodowych nie spełniają przewidzianych w przepisach wymagań, by mogły być uznane za stronę postępowania prowadzonego z wniosku H. J., złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, dotyczącego zabudowanego gruntu o powierzchni 1941 m2, położonego w Warszawie przy ul. D., opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr 17/1, z obrębu [...]. Ocena powyższej kwestii poprzedzona być musi przypomnieniem najistotniejszych zagadnień dotyczących omawianej materii. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes ten musi być indywidualny, konkretny, oparty na określonej normie prawa materialnego. Chociaż zasadniczo są to zwykłe normy materialnoprawne z zakresu prawa administracyjnego, to jak słusznie zauważono w skargach kasacyjnych, w wyjątkowych przypadkach podstawę interesu prawnego stanowić także może przepis prawa cywilnego, który uznany być może za dostateczne uzasadnienie poszukiwania przez dany podmiot ochrony swoich praw w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu dekretowym uprawnienie strony przysługuje – poza Skarbem Państwa lub gminą jako właścicielem gruntu – dotychczasowemu właścicielowi lub jego następcom prawnym. Za stronę tego postępowania może być także uznany inny podmiot, ale jedynie wówczas, gdy uprawnienie swoje wywodzi z tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, której dotyczy wniosek. Skarżące Federacje Związków Zawodowych, co jest poza sporem, nie posiadają tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości. Jako na źródło swojego interesu prawnego w sprawie, w której rozpoznawany jest wniosek dekretowy wskazują na decyzję Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[...], Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] kwietnia 1989 r., nr [...], zmieniającą decyzję Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[...], Wydział Terenów z dnia [...] lipca 1980 r. w ten sposób, że przekazano we współużytkowanie obu Federacji, w częściach procentowych teren zabudowany, położony w Warszawie przy ul. D. o powierzchni 1955 m2 w granicach opisanych w decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko wyrażone w sprawie niniejszej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że powyższe prawo Federacji, jako ograniczone prawo rzeczowe, nie daje skarżącym uprawnień do występowania w charakterze strony w postępowaniu dekretowym. Chociaż bowiem mogą wykazać się interesem faktycznym, gdyż są niewątpliwie bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy, to nie przysługuje im interes prawny oparty na przepisach materialnoprawnych. Podzielić należało wywody prawne zawarte w kwestionowanym wyroku, w którym w sposób niebudzący wątpliwości wykazane zostało, że art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które stanowiły podstawę prawną decyzji z dnia 28 kwietnia 1989 r., a następnie od 1 stycznia 1998 r. art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie mogą stanowić podstawy do uznania za stronę postępowania dekretowego, skoro skarżące kasacyjnie legitymują się w stosunku do objętej postępowaniem nieruchomości wyłącznie ograniczonym prawem rzeczowym, jakim jest użytkowanie. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak było podstaw do uznania – tak jak to przyjęto w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją – obu Federacji Związków Zawodowych za strony postępowania dekretowego. Nie można również zgodzić się z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 50 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżące kasacyjnie zasadnie twierdzą, że adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie administracyjne za stronę tego postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. Użyte w tym przepisie sformułowanie "każdy kto ma w tym interes prawny" nie ogranicza kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia skarg wyłącznie do stron postępowania administracyjnego w znaczeniu art. 28 k.p.a. Niewątpliwie podmiotowi, który w postępowaniu administracyjnym brał udział jako jego strona i do niego skierowana była decyzja przysługuje legitymacja skargowa na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Jednakże nie oznacza to, że nawet w przypadku, gdy organ błędnie uznał ten podmiot za stronę postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, ocena ta nie może być zweryfikowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że zostały w sprawie pozbawione prawa do sądu. Przeciwnie, w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonana została ocena, czy w świetle obowiązującego prawa zasadnie uznano skarżące za strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r., w KOC [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesione skargi obowiązany był w pierwszej kolejności ocenić, czy skarżące są stronami postępowania dekretowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, po rozważeniu argumentów przedstawionych w skargach kasacyjnych na poparcie twierdzeń co do przysługującego skarżącym interesu prawnego w niniejszej sprawie dekretowej, podzielił Naczelny Sad Administracyjny. Wobec braku legitymacji prawnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. oddalone więc zostały najpierwskargi, a następnie skargi kasacyjne. Oddalenie skarg kasacyjnych, a nie ich odrzucenie, jak wnoszono w odpowiedziach na te skargi, koresponduje ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.