II SA/Po 755/14

Dnia 28 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 roku sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2013 r., nr (...), znak: (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 122 § 1 i 2 oraz art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 ustaw z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", nałożył na J. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości (...) zł. Postanowienie powyższe wydano w następującym stanie faktycznym. Ostateczną decyzją z dnia (...) lipca 2002 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na J. M. obowiązek wykonania określonych robót i czynności budowlanych w celu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynków mieszkalnych (frontowego i oficyny) położonych w P. przy ul. (...). Wobec niewykonania obowiązku nałożonego powyższą decyzją, pismem z dnia (...) marca 2006 r. wystosowano do J. M. upomnienie oraz wezwano obowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia (...) lipca 2002 r. Dnia (...) marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku mieszkalnego, podczas której stwierdził, że w dalszym ciągu nie wykonano obowiązków określonych w ostatecznej decyzji z dnia (...) lipca 2002 r. Również podczas kontroli w dniu (...) lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie wykonano obowiązku naprawy elewacji frontowej budynku, tynku na elewacji tylnej budynku oraz budynku oficyny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (jako organ egzekucyjny) wystawił w dniu (...) sierpnia 2013r. tytuł wykonawczy nr (...), a postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2013 r. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości (...) zł. W uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, że wobec braku wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia (...) lipca 2002 r. obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu I instancji, na tym etapie postępowania zasadne było wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie zaś wydanie orzeczenia o wykonaniu zastępczym. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. M., który w szerokim uzasadnieniu pisma wyjaśnił, że brak było podstaw do egzekucji decyzji z dnia (...) lipca 2002 r. oraz wskazał, że nie posiada obecnie środków finansowych na ich dokonanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2014 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2013 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając dodatkowo, że decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2002 r. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2014 r. Następnie organ odwoławczy wskazał, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Tymczasem w aktach sprawy organu I instancji nie znajduje się potwierdzenie doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Co więcej, faktu tego nie potwierdza także zwrotne potwierdzenie odbioru zaskarżonego postanowienia, z którego jednoznacznie wynika, iż przez J. M. odebrana została przesyłka zawierająca jedynie postanowienie nałożeniu grzywny. Ponadto z treści postanowienia nie wynika, jakoby odpis tytułu wykonawczego był przekazywany jako załącznik. W ocenie organu odwoławczego, za niedopuszczalne należało przy tym uznać prowadzenie postępowania egzekucyjnego i stosowanie środków egzekucyjnych (grzywny w celu przymuszenia) bez prawidłowego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Stąd też zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należało uchylić. Zwrócono również uwagę, że zaskarżone postanowienie zostało skierowane na niewłaściwy adres. W nagłówku pisma z dnia (...) grudnia 2012r. J. M. wskazał adres korespondencyjny: (...), Urząd Pocztowy (...),(...), natomiast zaskarżone postanowienie zostało przesłane na adres wskazany w toku postępowania zakończonego egzekwowaną decyzją. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. M., podnosząc, że dowody, na których oparł się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego były błędne i fałszywe. Jak wyjaśnił skarżący, posiada on tytuł wykonawczy, co oznacza, że organ odwoławczy nie podał rzeczywistych przesłanek uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2013 r. o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, z uwagi na brak realizacji obowiązku nałożonego na niego ostateczną decyzją z dnia (...) lipca 2002 r. Stosownie do treści art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, określa ona sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej, a także prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, wynikających z takich aktów. Co znamienne, ustawodawca scharakteryzował również procedurę poprzedzająca nałożenie grzywny w celu przymuszenia, wskazując w art. 122 § 1 powołanej powyżej ustawy, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Przepis art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesądza natomiast, iż organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Wskazane przepisy należy tłumaczyć w ten sposób, iż organ egzekucyjny, przystępując do egzekucji świadczenia niepieniężnego i doręczając zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jest obowiązany doręczyć jednocześnie tytuł wykonawczy, ale jedynie wtedy, kiedy tytuł ten wcześniej zobowiązanemu nie został doręczony. W realiach przedmiotowej sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że w toku postępowania egzekucyjnego nie doręczono zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Organ odwoławczy oparł się przy tym na dwóch okolicznościach: braku w aktach sprawy organu I instancji potwierdzenia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego oraz braku na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia o nałożeniu grzywny, informacji, iż równocześnie doręczono skarżącemu odpis tytułu wykonawczego. Zauważyć jednak należy, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia, czy odpis tytułu wykonawczego został faktycznie doręczony skarżącemu. W szczególności nie zwrócono się, w trybie art. 136 K.p.a. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz do skarżącego, z wnioskiem o wyjaśnienie, czy odpis tytułu wykonawczego został doręczony skarżącemu, bądź to w drodze odrębnego pisma, bądź łącznie z grzywną w celu przymuszenia (art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Jest to o tyle istotne, że jak wskazuje sam skarżący tytuł powyższy został mu faktycznie doręczony. Stąd też przyjąć należało, że uchylenie zaskarżonego postanowienia, bez rozpoznania merytorycznego zarzutów skarżącego z uwagi jedynie na okoliczności formalne – brak w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru tytułu wykonawczego, stanowiło działanie przedwczesne, a organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 oraz w art. 8 K.p.a. Niezależnie od powyższej wadliwości działań Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylił zaskarżone postanowienie bez uprzedniego wyjaśnienia, czy skarżący istotnie otrzymał tytuł wykonawczy, wskazać należy, że również sentencja zaskarżonego postanowienia z dnia (...) kwietnia 2014 r. nie odpowiada przepisom prawa. Organ II instancji, podając jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie, gdy tymczasem przepis powyższy upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Podkreślenia wymaga, że katalog rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 i 2 K.p.a., które może wydać organ odwoławczy ma charakter katalogu zamkniętego. Konsekwentnie organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia, które nie zostało określone przepisami prawa, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wydanie, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., rozstrzygnięcia, mocą którego uchylono jedynie zaskarżone postanowienie, stanowił bowiem naruszenie przepisów postępowania. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania polegających na braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, oraz wydania rozstrzygnięcia, które nie jest przewidziane przepisami K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając w oparciu marginesie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest zobowiązany do wyjaśnienia, czy skarżący istotnie otrzymał odpis tytułu wykonawczego, a w przypadku stwierdzenia, że odpis powyższy został mu skutecznie doręczony, do merytorycznej oceny wniesionego zażalenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.