V SA/Wa 38/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... listopada 2014 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB) za 2010 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... lipca 2014 r. nr ... 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem postępowania jest skarga A. P. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca) z dnia 5 grudnia 2014 r. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Zaskarżone decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym: W dniu 10 maja 2010 r. A. P. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w R. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, w którym zadeklarował do płatności działki rolne, położone na działkach ewidencyjnych o numerach: 420, 372, 381, 388, 408, 370, 380, położone w obrębie ewidencyjnym Z., na terenie gminy K., powiat [...], województwo [...]. oraz na działce ewidencyjnej numer 18, położonej w obrębie ewidencyjnym S., na terenie gminy K., powiat [...], województwo [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał w dniu [...] stycznia 2011 r. decyzję Nr [...] o przyznaniu A. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, do powierzchni zgodnej z deklarowaną we wniosku o przyznanie przedmiotowej płatności. Decyzja ta została doręczona i uzyskała walor prawomocności. Skarżący wnioskiem z 17 stycznia 2014 r., uzupełnionym w piśmie z 4 lutego 2014 r. wniósł o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji wydanych na podstawie wniosków składanych od 2004 r. do 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o przyznaniu A.P. płatności bezpośrednich na rok 2010. Od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. A. P. wniósł w dniu 18 sierpnia 2014 r. - z zachowaniem ustawowego terminu - odwołanie do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z [...] stycznia 2011 r. rażąco narusza przepisy art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, z późn. zm.), art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 m.in. do powierzchni działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych numer: 18, 372, 381, 420, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych. Tym samym Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. A. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości decyzję nr [...] Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR w Warszawie i poprzedzających ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. poprzez przyznanie Skarżącemu płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego na 2010 rok, zgodnie ze realizowanym wnioskiem. Wyżej wymienionej decyzji zarzucono naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikające z art. 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Instytucja ta stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty (jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym), lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Nie ulega też wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (patrz: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Przyjmuje się, że przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (patrz: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 370/86, niepubl.). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Zgodzić należy się też ze stanowiskiem, że skoro z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji, to tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć tak przepisów ustrojowych, jak i przepisów prawa procesowego. W sprawie niniejszej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. decyzją z [...] lipca 2014 r. Dyrektor [...] OR ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z [...] stycznia 2011 r. przyznającej Skarżącemu płatności bezpośrednie na 2010 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z [...] stycznia 2011 r. rażąco narusza przepisy art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 m.in. do powierzchni działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych numer: 18, 372, 381, 420, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych. Zdaniem organu powyższe musi spowodować konieczność wyeliminowania decyzji nr [...] z obrotu na podstawie w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. w trybie stwierdzenia nieważności. Jednocześnie z treści decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z [...] stycznia 2011 r. przyznającej Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 r. wynika, że płatności zostały przyznane do powierzchni deklarowanej. Wskazano, iż powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Wyjaśniono również, iż zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Do powierzchni tej została naliczona uzupełniająca płatność podstawowa. Sąd – dokonując oceny zaskarżonych decyzji - uznał, że tego rodzaju okoliczności jak wskazane powyżej nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] stycznia 2011 r., bowiem zarówno treść tej decyzji nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, jak też rozstrzygnięcie to nie zawiera wady tkwiącej w samej decyzji. Zdaniem Sądu z treści decyzji objętej postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności wynika bowiem niezbicie, że organ przyznał Skarżącemu płatności na 2010 rok z uwagi na to, że w postępowaniu ustalił, iż w stosunku do wnioskowanych działek rolnych nie stwierdzono nieprawidłowości i błędów. Jak już wyżej podniesiono, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień, konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. Skład orzekający prezentuje pogląd, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń lub gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Konkludując należy więc wskazać, że przywołane przez Prezesa ARiMR przepisy nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji, jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu Skarżącemu płatności stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.