I OSK 2745/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 310/15 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. (sygn. akt III SA/Gd 310/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], Burmistrz [...] – orzekając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 4, art. 8 ust. 1 oraz ust. 3-13, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) dalej: "u.p.s." oraz w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) - przyznał wnioskodawczyni – A. S. zasiłek celowy w kwocie 108 zł w miesiącu czerwcu 2014 r. z przeznaczeniem na zakup okularów. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawczyni, pismem z dnia 14 maja 2014 r. zwróciła się o udzielenie pomocy finansowej w kwocie 1.087 zł na zakup okularów progresywnych, przedkładając fakturę z dnia 12 maja 2014 r. i wycenę z salonu optycznego [...] oraz receptę na okulary. Organ podkreślił , że był to już kolejny tego rodzaju wniosek, gdyż decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], strona otrzymała pomoc w postaci zasiłku celowego w kwocie 300 zł z przeznaczeniem m.in. na zakup okularów. Ustalono również, że A. S. prowadziła samodzielne gospodarstwo domowe, osiągając dochód miesięczny w wysokości 529 zł w postaci zasiłku stałego, a zatem spełniała kryterium dochodowe, uprawniające ją do przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego. Strona miała troje dorosłych dzieci i zajmowała jeden pokój na piętrze domu, który był własnością jej byłego męża. Parter domu zajmował syn wnioskodawczyni - Tomasz z żoną i trójką dzieci. Strona miała też ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, chorowała na Parkinsona i była zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna. Jednocześnie stwierdzono, że zakup okularów stanowił koszt około 108 zł, a zatem wcześniej przyznany zasiłek celowy wystarczał stronie również na pokrycie kosztu zakupów okularów. Zdaniem organu, nie było też konieczności zakupu droższych okularów (okularów progresywnych) bo tego rodzaju wydatek nie odpowiadał celom i możliwościom finansowym ośrodka pomocy społecznej w [...], zwłaszcza, iż wnioskodawczyni mogła posługiwać się dwiema parami okularów ("do bliży" i "do dali"). Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z prawem. W uzasadnieniu stanowiska Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że odwołująca się wcześniej otrzymała już pomoc na zakup okularów oraz, że żądanie pełnego dofinansowania - w drodze zasiłku celowego – z przeznaczeniem na zakup okularów progresywnych nie odpowiadało celom i możliwościom finansowym ośrodka pomocy w P.. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że przedmiotowa decyzja miała charakter uznaniowy. Powołując się zatem na treść pisma z dnia 3 lutego 2015 r. MOPS-u w [....], dotyczącego wysokości środków będących w dyspozycji tego Ośrodka a przeznaczanych na poszczególne rodzaje pomocy, organ odwoławczy wskazał m.in., że w roku 2014 średnia kwota zasiłku celowego na jedną rodzinę (w tym rodziny wielodzietne) wyniosła 592,66 zł, zaś w przypadku skarżącej była to kwota 808 zł. Stronie przyznano bowiem w 2014 r. pomoc ogółem w kwocie 1 308 zł, co świadczyło o tym, iż A. S. była objęta regularną pomocą z MOPS-u. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2015 r. A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której zarzuciła organowi przewlekłość postępowania i wydanie orzeczenia w sposób rażąco niesprawiedliwy i arbitralny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 28 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej wskazał m.in. na potrzebę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w niniejszej sprawie. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." – Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku uznał, że nie była ona zasadna. Sąd, powołując się na treść art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., wyjaśnił, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Odwołując się zaś do niespornych ustaleń faktycznych, dokonanych w toku postępowania administracyjnego, podkreślił, że zaskarżona decyzja nie była decyzją odmowną lecz przyznawała pomoc na zakup okularów w kwocie 108 zł. Wprawdzie kwota udzielonej pomocy nie wyczerpywała kwoty, o której przyznanie skarżąca występowała (1.087 zł), ale - decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] - Burmistrz [...] wcześniej przyznał skarżącej pomoc w postaci zasiłku celowego w kwocie 300 zł z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych zakup żywności i odzieży oraz zakup okularów. Ponadto Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja miała charakter uznaniowy, co oznaczało, że organ administracyjny mógł – według własnej oceny - przyznać świadczenie w innym rozmiarze lub w ogóle go odmówić. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje zaś jedynie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, powyższe wymogi zostały przez organy orzekające w niniejszej sprawie spełnione. Organy wypełniły bowiem obowiązek wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Sąd nadmienił w tym miejscu, że Kolegium prawidłowo w swoich rozważaniach przywołało nie tylko przepisy ustawy o pomocy społecznej, ale również wynikające z nich zasady udzielania tej pomocy, wskazując m.in., że rozpatrując wniosek i ustalając wysokość świadczenia uwzględnić należy nie tylko interes strony wnioskującej, ale interesy innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej oraz własne środki finansowe. Przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby spełniającej wymogi do jej przyznania nie jest bowiem prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych. W związku z powyższym, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stwierdził, że uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczanych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt zatem spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również przy uwzględnieniu potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej. Dlatego też – jak podkreślił Sąd - załatwiając sprawę, dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz własnymi środkami. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Sąd ostatecznie podsumował, iż powszechnie jest wiadomym, że na komfort posiadania okularów progresywnych mogą sobie pozwolić jedynie osoby o odpowiednio wysokim statusie materialnym. Odzwierciedla to również treść notatki urzędowej z dnia 11 czerwca 2014 r., sporządzonej w związku z wizytą pracownika socjalnego w salonach optycznych w [...] [...] oraz [....]. Dlatego bardzo często nawet osoby w podeszłym wieku i ciężko chore muszą funkcjonować w życiu codziennym, korzystając z dwóch rodzajów okularów. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku (cyt.): "1. naruszenie przepisów postępowania 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 2, art. 69 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. 2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo iż została ona wydane z naruszeniem art. art. 2 Konstytucji RP, art. 69 Konstytucji RP art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej które to naruszenie przepisów prawa materialnego mogło mieć wpływ na jego wynik". Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z zasądzeniem na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu - rozważenie złożenia pytania prawnego w przedmiocie zgodności art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 69 Konstytucji RP - rozważenie złożenia pytania prawnego w przedmiocie zgodności art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej z art. 69 Konstytucji RP w sytuacji, gdy decyzje dotyczą osoby niepełnosprawnej W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor twierdził, że mając na uwadze, iż - zgodnie z art. 69 Konstytucji RP - zakres pomocy dla osób niepełnosprawnych winien zostać uregulowany ustawowo użycie zaś w przepisach, odnoszących się do zasiłków celowych, słowa "może" i tym samym pozostawienie kwestii przyznania takich zasiłków osobie niepełnosprawnej uznaniu administracyjnemu stoi w sprzeczności z przywołaną normą rangi konstytucyjnej. Nadto, powołane - jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji - przepisy art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej również - w jego ocenie - stoją w sprzeczności z przepisami rangi konstytucyjnej, w tym w szczególności z treścią art. 2 Konstytucji RP a także art. 69 Konstytucji RP. Przepisy te należy uznać za wewnętrznie wzajemnie ze sobą sprzeczne oraz sprzeczne z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, W szczególności, art. 3 ust. 1 ustawy gwarantować ma zaspokojenie niezbędnych potrzeb i umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka a przepis art. 3 ust. 3 ustawy nakazuje udzielania świadczeń w zakresie i w formie odpowiednich do okoliczności, uzasadniających udzielenie pomocy Te deklarujące szczytne cele zapisy stoją zaś w sprzeczności z art. 3 ust. 4 ustawy, w której rozmiar świadczeń jest uzależniony od "możliwości pomocy| społecznej" czyli w praktyce od kwoty, jaka na pomoc społeczną przeznaczona będzie w budżecie danej gminy. W praktyce pomoc społeczna jest limitowana aktem prawa lokalnego nie mającego rangi ustawy - budżetem gminy. Taka regulacja narusza zaś podstawowe zasady wynikające z art. 2 Konstytucji RP. Odpowiedź na skargę nie została wniesiona Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Autor w/w skargi zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku (cyt.): "1. naruszenie przepisów postępowania 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 2, art. 69 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. 2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo iż została ona wydane z naruszeniem art. art. 2 Konstytucji RP, art. 69 Konstytucji RP art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej które to naruszenie przepisów prawa materialnego mogło mieć wpływ na jego wynik". W związku z powyższym wyjaśnić należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Z tych powodów podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Brak natomiast oparcia w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 145 § 1pkt 1lit. a) p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Wyjaśnić też trzeba, że sformułowanie zarzutu polegającego na powiązaniu art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych z art. 2 i art. 69 Konstytucji RP sugeruje, że autor skargi kasacyjnej stał na stanowisku, iż to art. 1 § 2 sądowej ustawy ustrojowej był niezgodny z w/w normami konstytucyjnymi. Na czym jednak ten brak zgody polegał, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, zaś – w ocenie składu orzekającego - nie można dopatrzeć się w tym przypadku tego rodzaju niezgodności. Z powodu zaś tego, iż – jak wyżej to wyjaśniono - art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter wyłącznie ustrojowy, niezrozumiałe było także powiązanie tego przepisu z art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. Odnosząc się natomiast do zarzutu, wskazanego przez autora skargi kasacyjnej w pkt 2, wskazać trzeba, że miał on charakter materialnoprawny a zatem nie można było traktować obrazy art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. oraz art. 2 i art. 69 Konstytucji RP w kategoriach naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie zaakcentować trzeba, że wydane w tym przypadku decyzje oparte zostały przede wszystkim art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Zgodnie z tymi przepisami, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, który może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przepisy te jednak nie zostały objęte zarzutami kasacyjnymi a zatem brak było podstaw do rozważania przez skład orzekający zgodności w/w regulacji prawnych z przepisami konstytucyjnymi. Zarzuty kasacyjne dotyczyły – jak wyżej wspomniano – jedynie art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. Przepisy te jednak nie były podstawą wydania ani decyzji zaskarżonej ani decyzji organu I instancji. Z tego też względu brak było również podstaw do rozważania przez skład orzekający kwestii zgodności art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. z art. 2 i art. 69 Konstytucji RP. Brak było także podstaw do rozważania w tej sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 41 pkt 1 u.p.s., gdyż przepis ten ani nie był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, ani nie był objęty zarzutami kasacyjnymi. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia w niniejszym postępowaniu art. 2 i art. 69 Konstytucji RP, wskazać trzeba, że zarzut ten nie był uzasadniony. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Norma ta jest zasadą ustrojową państwa polskiego, która polega na tym, iż państwo jest zarządzane zgodnie z prawem, to jest by prawo było wytyczną działania państwa. Innymi słowy, demokratyczne państwo prawne ma zabezpieczać wpływ obywateli na władzę publiczną, w tym zabezpieczać ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych. W związku z powyższym, wydanie decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, nie mogło oznaczać uchybienia powyższej normie. Po myśli natomiast art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Przepis ten nakłada zatem na państwo obowiązek odrębnego potraktowania osób niepełnosprawnych, a który to obowiązek sprowadza się do stworzenia regulacji szczególnej dla tego rodzaju grupy osób. Regulację tę stanowi ustawa o pomocy społecznej, która – aby być wykonalną - musi być dostosowana do możliwości finansowych państwa. W związku z tym, skoro Konstytucja odsyła w omawianym zakresie do regulacji ustawowej, a ta jest pochodną zasobności państwa, to nie można twierdzić, że osoby niepełnosprawne mają prawo do zaspokojenia wszystkich swoich roszczeń. Sytuacja ich bowiem nie może abstrahować od aktualnego poziomu dobrobytu ogółu obywateli. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.