II GSK 683/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 406/13 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2013 r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] czerwca 2013 r.; w punkcie 2/ określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; w punkcie 3/ orzekł o kosztach postępowania. I Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. ustalił P. P. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uzyskanych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, w łącznej wysokości 537,40 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że strona zwróciła się wnioskiem z dnia 7 maja 2009 r. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009, deklarując do jednolitej płatności obszarowej (JPO) powierzchnię 1,06 ha, w tym działkę ewidencyjną nr 93 o powierzchni użytkowanej rolniczo 0,61 ha, stanowiącą działkę rolną A. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydał w dniu [...] listopada 2009 r. decyzję, mocą której przyznał płatności w łącznej wysokości 537,40 zł. Płatność ta została przekazana na rachunek producenta. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektor O. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. ze względu na przyznanie płatności do obszaru, co do którego nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia powierzchni uprawnionej do otrzymania płatności. Podczas ponownej kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności bezpośrednich jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2009. Powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, a ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o maksymalny obszar kwalifikujący się do dopłat (PEG), odpowiadający powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, dostępny w systemie informatycznym ARiMR na zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Na podstawie PEG wykluczono z działki rolnej A powierzchnię 0,61 ha. Po rozpatrzeniu materiału dowodowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił P. P. płatności do gruntów rolnych na rok 2009 i nałożył sankcję w wysokości 309,26 zł. W dniu 14 marca 2013 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych stronie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Organ stwierdził, że różnice wysokości płatności JPO, określone w decyzjach z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia [...] lutego 2012 r., stanowią środki pobrane bez podstawy prawnej, a więc zachodziły przesłanki do zwrotu tej kwoty. Kwota pomocy podlegająca zwrotowi wynosi 537,40 zł (537,40 zł - 0,00 zł). W niniejszej sprawie obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie wynika z błędów, czy też pomyłki organu, lecz jest konsekwencją zadeklarowania przez P. P. do jednolitej płatności obszarowej działki rolnej A o powierzchni użytkowanej rolniczo 0,61 ha, przy powierzchni ewidencyjno-gospodarczej 0,00 ha. Tak więc powodem prowadzenia postępowania w stosunku do płatności otrzymanych za rok 2009 jest zadeklarowanie przez wnioskodawcę powierzchni większej niż uprawniona do płatności bezpośredniej, a nie błąd Agencji polegający na niewłaściwym przyznaniu płatności. W odwołaniu od powyższej decyzji P. P. wniósł o jej uchylenie, nie godząc się z postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji i przeprowadzeniem nowej kontroli administracyjnej, podczas której stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności bezpośrednich jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2009. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając je za prawidłowe. W skardze skierowanej do WSA w Opolu P.P. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O. oraz domagał się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę za zasadną. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., którą ustalono P. P. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uzyskanych na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, w łącznej wysokości 537,40 zł. Wskazana decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. stwierdził jej nieważność, a Prezes ARiMR utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W obu rozstrzygnięciach uznano, że wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, ponieważ Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O., przyznając stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na działce ewidencyjnej nr 93, nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. wyżej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku strony o przyznanie płatności na rok 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydał w dniu [...] lutego 2012 r. decyzję odmowną, która stała się ostateczna. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie została wydana w terminie 12 miesięcy, zatem rozważenia wymagała możliwość zastosowania wskazanego wyjątku od zasady zwrotu nienależnej płatności. Skorzystanie z tej możliwości uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, a po drugie, błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy uprawniał do przyjęcia, że to błąd organu spowodował wypłatę spornych środków. Organ pierwszej instancji uznał, że nie można przypisać mu błędu, skoro P. P. nie dochował należytej staranności i zadeklarował do płatności działkę o powierzchni większej niż uprawniona do płatności bezpośredniej. Na tę okoliczność powołał się również organ odwoławczy, który założył nawet popełnienie przez organ błędu, jednak dodatkowo dowodził, że skarżący złożył we wniosku oświadczenie, iż zna zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych, dlatego powinien też wiedzieć, że uprawa leśna prowadzona na działce ewidencyjnej nr 93 nie kwalifikuje się do płatności bezpośrednich. W ocenie Sądu pierwszej instancji, taka argumentacja nie uzasadnia odmowy zastosowania ust. 4 art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, a ponadto świadczy o dokonaniu błędnej wykładni tego przepisu w realiach kontrolowanej sprawy. WSA w Opolu zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego co do braku możliwości wykrycia przez niego błędu popełnionego przez organ. W ocenie Sądu pierwszej instancji za zupełnie nieprzekonujące należało uznać dowodzenie przez organ odwoławczy, iż o zaistnieniu takiej możliwości ma świadczyć sam fakt wadliwego zadeklarowania do płatności działki ewidencyjnej nr 93 oraz potwierdzenie we wniosku znajomości zasad przyznawania płatności, a więc i posiadanie wiedzy, że uprawa leśna prowadzona na tej działce nie kwalifikuje się do płatności bezpośrednich. Podsumowując Sąd pierwszej instancji uznał, że orzekające w sprawie organy administracji naruszyły art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 794/2004, a fakt niezastosowania tej regulacji świadczy o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. II Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. L 141 z 30.04.2004) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż weryfikacja wniosku dokonana przez organ z rażącym naruszeniem prawa zwalnia rolnika z odpowiedzialności za zwrot płatności wypłaconej na podstawie takiego wniosku oraz niezasadny zarzut do organów ARiMR o jego niezastosowanie w sprawie; naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przez uwzględnienie skargi w oparciu o przesłankę naruszenia przez organy Agencji prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a, gdyż skarga nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator odniósł się do postawionych zarzutów. P. P. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę do uchylenia decyzji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że powodem uchylenia kontrolowanej decyzji było naruszenie przez organ art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE. L. z 2004 r. 141.18) poprzez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, że błąd organu mógł zostać wykryty przez rolnika. Zatem jedyną podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, za nieusprawiedliwiony uznał zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej – tj. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. Przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 stanowi, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu i jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Powołany przepis znosi więc obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności w sytuacji spełnienia łącznie dwóch przesłanek. Pierwsza z nich obejmuje pomyłkę właściwego organu lub innego organu, druga natomiast stanowi o niemożności wykrycia błędu przez rolnika. Pod pojęciem "pomyłki organu" zawartym w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności. Przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie do "nienależnych płatności", a nie budzi żadnych wątpliwości, że płatności dokonane P. P. miały charakter nienależny. Podkreślić należy, iż w rozpatrywanej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. prawomocną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wskazując iż organ wydający decyzję z [...] listopada 2009 r. nie zweryfikował danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych, jak również ortoobrazów lotniczych i satelitarnych w celu prawidłowego ustalenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika więc, że przyczyną przyznania nienależnych płatności wnioskodawcy był błąd organu, który nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż w stanie faktycznym w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wymieniona we wskazanym przepisie i brak było podstaw do przyjęcia przez organ, iż na skarżącym ciąży obowiązek zwrotu świadczenia. Z uzasadnienia zarzutów kasacyjnych wynika, iż organ stoi na stanowisku, że skarżący mógł wykryć błąd organu i w tym zakresie nie dochował należytej staranności przy deklarowaniu działek. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji odniósł się do tego stanowiska organu prezentowanego również w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zaprezentowany w tym zakresie pogląd Sądu pierwszej instancji. Wywody organu, że P. P. mógł błąd wykryć – bowiem znał przepisy, co wynika ze złożonego wraz z wnioskiem oświadczenia o znajomości zasad przyznawania płatności bezpośrednich – stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i nie czyni skargi kasacyjnej zasadną. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał, że zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 przez jego błędną wykładnie i niezastosowanie są nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku