VI SA/Wa 652/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 160 (sto sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w [...], działając na podstawie art. 3 pkt 10, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 w związku z art. 40a ust. 4 w związku z art. 40a ust. 1 pkt 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 669), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), wymierzył P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 4.000 zł w związku z wprowadzeniem do obrotu dwóch partii wyrobów zafałszowanych, tj.: - zwyczajnej kiełbasy, kiełbasy wieprzowo – wołowej, drobno rozdrobnionej, wędzonej, parzonej, pakowanej w atmosferze ochronnej – wielkość partii produkcyjnej 150 kg, identyfikacja partii: należy spożyć do dnia [...] czerwca 2014 r., nr partii [...], o wartości brutto: 1.764 zł, - biwakowej kiełbasy, kiełbasy wieprzowo – wołowej, drobno rozdrobnionej, wędzonej, parzonej, pakowanej w atmosferze ochronnej – wielkość partii produkcyjnej 300 kg, identyfikacja partii: należy spożyć do dnia [...] czerwca 2014 r., nr partii [...], o wartości brutto: 2.364,00 zł. W motywach decyzji organ wskazał, że w trakcie kontroli jakości handlowej przetworów mięsnych w dniu [...] maja 2014 r. pobrano do badań laboratoryjnych próbki znajdujących się w magazynie Spółki oferowanych przez nią wyrobów. Badania przeprowadzone w Laboratorium Specjalistycznym GIJHARS w [...] wykazały w próbkach kiełbasy zwyczajnej i kiełbasy biwakowej obecność niedeklarowanego w oznakowaniu mięsa odkostnionego mechanicznie. Brak w oznakowaniu wyrobów deklaracji dotyczącej obecności mięsa oddzielonego mechanicznie pozwala zakwalifikować te partie wyrobów jako artykuły rolno – spożywcze zafałszowane. Zdaniem organu, nieprawidłowość ta stanowi istotne naruszenie interesów konsumenta, co uzasadnia nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 4.000 zł. Powyższą decyzję P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] uczyniło przedmiotem odwołania do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, wnosząc o jej uchylenie i wstrzymanie obowiązku zapłaty wymierzonej kary pieniężnej do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, ewentualnie – o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona podniosła, że organ w sposób nieprawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, bowiem Spółka do produkcji wędlin nie używa mięsa odkostnionego mechanicznie, tzn. ani nie kupuje takiego surowca z zewnątrz, ani też nie posiada urządzeń do produkcji mięsa odkostnionego mechanicznie. Spółka zaznaczyła, że domagała się od organu przeprowadzenia badań próbek zakwestionowanych wyrobów w niezależnym laboratorium, jednak organ poprzestał jedynie na wynikach badań, które zostały przeprowadzone w laboratorium pozostającym w strukturze GIJHARS. Świadczy to – zdaniem Spółki – o braku obiektywizmu w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co z kolei wskazuje na naruszenie art. 7 i art. 77 kpa. W takiej sytuacji organ nie miał podstaw do stosowania przepisów prawa materialnego, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary pieniężnej. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. "a", art. 21, art. 40a ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ww. ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że laboratoria Inspekcji Handlowej nie posiadają akredytowanej metody badania zawartości mięsa oddzielonego mechanicznie w przetworach mięsnych, toteż w sprawie nie uwzględniono możliwości przeprowadzenia w nich analiz odwoławczych. Nie uwzględniono także wniosku strony o przebadanie wtórników próbek w innym laboratorium, lecz zaproponowano Spółce możliwość przeprowadzenia badań w Centralnym Laboratorium GIJHARS w [...] lub w Laboratorium Specjalistycznym GIJHARS w [...]. Jednak strona odmówiła wykonania w nich badań. W związku z tym – w ocenie organu odwoławczego – brak jest przesłanek do podważenia wyników badań, jakie zostały przeprowadzone w Laboratorium Specjalistycznym GIJHARS w [...]. Stwierdzone nasilenie liczności cząstek kości w wyrobach na poziomie powyżej wzorca 5% dodatku mięsa oddzielonego mechanicznie o zawartości wapnia 0,2% wskazuje na udowodniony i niepodważalny fakt wprowadzenia do obrotu dwóch partii artykułów rolno – spożywczych zafałszowanych. Zdaniem organu II instancji, decyzja nakładająca na stronę karę pieniężną w wysokości 4.000 zł jest prawidłowa i oceny tej nie podważa fakt uchylenia mocą ustawy z dnia 7 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2014 r., poz. 1722) z dniem 13 grudnia 2014 r. art. 6 ust. 2 ww. ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych oraz art. 45 ust. 1 i 2, art. 46, art. 47 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.). Nowe przepisy mają bowiem zastosowanie do zdarzeń prawnych zaistniałych po dniu wejścia ustawy w życie, co oznacza, że organ odwoławczy w sprawie niniejszej stosuje uregulowania prawne obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zwłaszcza że brak jest przepisów przejściowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciło naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie okoliczności podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania; art. 32 ust. 3 ww. ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie badań w niezależnym laboratorium; art. 40a ust. 5 ww. ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne ustalenie, że partia zakwestionowanych produktów to artykuły rolno – spożywcze zafałszowane. Strona skarżąca podniosła także, że organ II instancji nieprawidłowo twierdzi, iż zmiana przepisów nie wpływa na ocenę legalności wydanej w sprawie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Zasadą bowiem jest, że organ administracji stosuje przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji, a zatem w zaistniałych okolicznościach organ powinien uwzględnić zmianę przepisów. W ocenie strony, istotne przy tym jest, że organ odstąpił od przeprowadzenia wnioskowanych przez Spółkę badań w niezależnym laboratorium, uznając, że wykonane już badanie jest wystarczające. Widoczny jest więc brak obiektywizmu w procedowaniu organu, który – co do zasady – powinien dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z tego względu skarżąca Spółka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że – co do zasady – w sytuacji, gdy brak jest przepisów przejściowych, organ odwoławczy winien do oceny legalności decyzji pierwszoinstancyjnej stosować przepisy obowiązujące w dniu podejmowania decyzji drugoinstancyjnej. Zasadą bowiem jest, że organ administracji publicznej stosuje przepisy obowiązujące w dniu podejmowania decyzji. Jednakże nie ma racji strona skarżąca, twierdząc, że wejście w życie z dniem 13 grudnia 2014 r. ustawy z dnia 7 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2014 r., poz. 1722) samo w sobie podważa legalność decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Istotnie, z powyższym dniem uchylony został m.in. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 669 ze zm.) oraz art. 45 ust. 1 i 2, art. 46, art. 47 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 594), niemniej jednak to nie te przepisy stanowiły bezpośrednią podstawę zastosowanej sankcji administracyjnej. Podstawę materialnoprawną wymierzonej kary pieniężnej stanowił bowiem art. 40a ust. 1 pkt 4 w związku z art. 3 pkt 10 w związku z art. 40a ust. 4 i 5 ww. ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych. Przepisy te w dacie podejmowania decyzji przez organ odwoławczy nie zostały uchylone, a zatem mogły stanowić podstawę prawną dokonanej przez ten organ oceny zasadności zastosowanej w sprawie kary pieniężnej. Zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno – spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1.000 zł. Ustalając wysokość kary, wojewódzki inspektor albo wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów (ust. 5 powołanego artykułu). Oznacza to, że w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż podmiot wprowadził do obrotu artykuły zafałszowane, Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych ma obowiązek wymierzyć temu podmiotowi karę pieniężną. Zgodnie z art. 3 pkt 10 ww. ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, artykuł rolno – spożywczy zafałszowany to produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami o jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno – spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów, w szczególności jeżeli: a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej; b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno – spożywczych, albo niezgodną z prawdą, c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej. Z powyższego przepisu wynika, że produkt, którego rzeczywisty skład jest niezgodny z podanym na oznakowaniu, jest artykułem rolno – spożywczym zafałszowanym. Innymi słowy, produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jest artykułem rolno – spożywczym zafałszowanym. W rozpoznawanej sprawie stawiany skarżącej Spółce zarzut dotyczy wprowadzenia do obrotu dwóch partii wyrobów zafałszowanych, bowiem w próbkach kiełbasy zwyczajnej i kiełbasy biwakowej wykryto obecność niedeklarowanego w oznakowaniu mięsa odkostnionego mechanicznie. Strona skarżąca twierdzi zaś, że do produkcji wędlin nie używa mięsa odkostnionego mechanicznie, tzn. ani nie kupuje takiego surowca z zewnątrz, ani też nie posiada urządzeń do produkcji mięsa odkostnionego mechanicznie. W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji organ nie mógł poprzestać na jedynym dowodzie, jaki został w sprawie przeprowadzony, tj. na wynikach badań przeprowadzonych w Laboratorium Specjalistycznym GIJHARS w [...]. Dlatego też Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, uchylając ją. Konieczne wszak jest zweryfikowanie twierdzeń strony, jak i przeprowadzonych wyników badań laboratoryjnych. Skoro strona twierdzi, że nie używa mięsa odkostnionego mechanicznie do produkcji wędlin, to w pełni uzasadnioną jest potrzeba zarówno ponownej kontroli w Spółce, w tym także w zakresie jej dokumentacji księgowej, jak i stosowanych przez nią do produkcji wędlin receptur i urządzeń, a także potrzeba ponownego zbadania wtórników pobranych już próbek kiełbasy zwyczajnej i kiełbasy biwakowej. Organ administracji publicznej powinien dążyć do wyjaśnienia sprawy w taki sposób, by jej stan faktyczny nie budził żadnych wątpliwości. Organ związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Istniejące w sprawie wątpliwości organ winien więc usunąć poprzez zweryfikowanie dokumentacji księgowej w Spółce, jak i stosowanych przez nią do produkcji wędlin receptur i urządzeń, a także poddać ponownemu badaniu wtórniki pobranych już próbek kiełbasy zwyczajnej i kiełbasy biwakowej w Centralnym Laboratorium GIJHARS w [...] lub w Laboratorium Specjalistycznym GIJHARS w [...]. Skarżąca Spółka jest zobowiązana do udostępnienia organowi niezbędnych materiałów w celu sprawdzenia, jakie urządzenia i surowce zostały zastosowane do produkcji tych dwóch kwestionowanych partii wędlin, jak również zobowiązana jest do poddania pobranych już próbek ponownemu badaniu w jednym z ww. Laboratoriów. W zależności od poczynionych ustaleń i wyników badań, organ powinien ocenić zasadność nałożonej na stronę kary pieniężnej. Jeśli wyniki przeprowadzonych badań w jednym z ww. Laboratoriów będą odmienne od uzyskanych już w sprawie wyników badań przeprowadzonych w Laboratorium Specjalistycznym GIJHARS w [...], wówczas organ winien skorzystać z uregulowania zawartego w art. 32 ust. 3 ww. ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, który w uzasadnionych przypadkach pozwala przeprowadzić badania laboratoryjne związane z kontrolą jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych na zlecenie właściwego organu Inspekcji przez inne, niż wymienione w tym przepisie, wyspecjalizowane w danym zakresie laboratoria. Zachodząca zatem w sprawie konieczność poszerzenia materiału dowodowego i jego analizy przez organ wyklucza na tym etapie jakąkolwiek możliwość wypowiadania się co do jej meritum. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie uchylonej decyzji. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz P.Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 160 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.