VII SA/Wa 615/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]) stwierdzającą nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] stycznia 2011 r. ([...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. W. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku z przeznaczeniem na funkcję usługową, gastronomiczną na kondygnacji piwnic, handlową na poziomie kondygnacji nadziemnych wraz z budową przyłącza wody oraz wewnętrzną instalacją gazową na dz. nr [...] w B. Organ wskazał, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690), dalej warunki techniczne, należało zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi co najmniej: dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m; dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia dopuszczalne było sytuowanie budynku ścianą bez otworów w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynikało to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej organ uznał, że nie miał zastosowania § 12 ust. 3 warunków technicznych dopuszczający sytuowanie budynku w granicy lub w odległości innej niż określona § 12 ust. 1, bowiem dotyczy on zabudowy jednorodzinnej, a sporna inwestycja dotyczy budynku usługowego, gastronomicznego i handlowego. Wskazał, iż z projektu zagospodarowania terenu wynikało, że rozbudowę usytuowano przy granicy z działką nr ew. [...] i 2,16m od granicy z działką nr ew. [...]. Organ stwierdził, że usytuowanie obiektu po rozbudowie w zakresie ściany zaprojektowanej bezpośrednio przy granicy działki nr ew. [...] nie narusza rażąco § 12 cyt. rozporządzenia, bowiem takie położenie budynku dopuszczała decyzja o warunkach zabudowy. Natomiast usytuowanie względem działki nr ew. [...] narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ww. rozporządzenia, bowiem stosownie do § 12 ust. 2 możliwe jest zbliżenie budynku do granicy lub 1,5m od granicy, nie ma jednak możliwości usytuowania budynku 2,16 m od granicy. Ponadto, nie zaistniały przesłanki z § 12 ust. 2, bowiem decyzja z dnia [...] marca 2009 r. o warunkach zabudowy nie dopuszczała takiego usytuowania rozbudowy. Na taką ocenę ww. naruszenia nie może także wpłynąć to, że usytuowanie budynku 2,16 m od granicy stanowi kontynuację istniejącej zabudowy. Organ wskazał też, że badana decyzja nie narusza rażąco pkt 2e ww. decyzji o warunkach, w której określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od zaplecza do 9 m od terenu do gzymsu lub okapu dachu. Biorąc pod uwagę wysokość elewacji frontowej (od ul. G.) liczonej od poziomu 0,0m, wysokość określona w decyzji o warunkach zabudowy tj. 9m została zachowana (wysokość ta od poziomu 0,0m wynosi 8.68m, rys. nr 9 projektu). Jednocześnie organ stwierdził, że rozbudowa narusza ww. decyzję z dnia [...] marca 2009 r. w zakresie pkt 2f – "organ architektoniczno-budowlany nie może zaś zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków w niej zawartych". Wskazał, że w decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy w pkt f określono, że projektowana rozbudowa powinna mieć dach dwu lub wielospadowy o kalenicy równoległej do ulicy G., a dach zaprojektowano prostopadle do ulicy G. Dalej organ podał, że decyzja o pozwoleniu na budowę z uwagi na ww. niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a pozostawienie w obrocie prawnym takiego pozwolenia na budowę jest ewidentnym i rażącym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego, mogłoby skutkować tym, że inne osoby, które znalazłyby się podobnych okolicznościach mogłyby oczekiwać i żądać wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożył J. W. i wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie art. 156 § 1 oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez niedokonanie oceny skutków społeczno-gospodarczych, jakie to naruszenie prawa pociąga, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Skarżący zauważył, że w orzecznictwie sądowym przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skarżący uznał, iż dwie pierwsze przesłanki rażącego naruszenia prawa są spełnione w odniesieniu do decyzji Starosty B. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej mu pozwolenia na budowę, jednocześnie podkreślił, że nie została jednak spełniona trzecia z przesłanek rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego, poza sporem pozostaje, iż budynek zaprojektowany zgodnie z obowiązującymi przepisami powinien być usytuowany od działki o nr ew. [...] w odległości 3 m od jej granicy. Podniósł też, iż w chwili wydawania decyzji na sąsiedniej działce po stronie zachodniej istniał budynek gospodarczy nieprzeznaczony na stały pobyt ludzi. Ponadto inwestycja zlokalizowana jest w historycznej części miasta, gdzie przeważa zabudowa zwarta, co do zasady zajmująca całą szerokość działki. Podkreślił, że na tle tak ukształtowanego stanu faktycznego należało ocenić, jakie skutki społeczno - gospodarcze wywołuje taka decyzja i czy skutki te są do zaakceptowania z zasadą praworządności. W ocenie skarżącego przekroczenie dopuszczalnej linii zabudowy o 84 cm nie wpłynęło negatywnie na możliwość zagospodarowania działki [...], gdyż dopuszczalne usytuowanie budynku na działce określa się względem odległości od granicy, a nie od znajdujących się w sąsiedztwie zabudowań. Ponadto, minimalne przekroczenie dopuszczalnej granicy zabudowy na tle występującego w sąsiedztwie układu urbanistycznego wpisuje się w charakter zwartej zabudowy terenu. Skarżący wskazał też, że w chwili wydania decyzji na działce [...] znajdował się budynek gospodarczy nieprzeznaczony na pobyt ludzi, zatem nie doszło do naruszenia przepisów dot. zacieniania budynku mieszkalnego. W ocenie skarżącego, organy nie dokonały analizy, czy rzeczywiście dostrzeżone wady decyzji powodują skutki o charakterze społeczno - gospodarczym, a zatem czy uzasadniają stwierdzenie nieważności tej decyzji. Organ stwierdził jedynie, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszało zasadę równości obywateli wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił wobec tego, że decyzja Starosty B. jest aktem indywidualnym, rozstrzygającym w realiach konkretnej sprawy i w żaden sposób nie może tworzyć ekspektatywy na określone rozstrzygnięcie sprawy dla innych obywateli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2595/12 uchylił decyzje organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2420/13, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej D. W. i A. S. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując ponownej oceny, z uwzględnieniem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi we wskazanym wyżej wyroku, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jako odpowiadającą prawu należało bowiem ocenić zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] stycznia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę opisanego budynku wobec naruszenia w stopniu rażącym art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W wyroku z dnia 16 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z zarzutami skargi kasacyjnej, iż nie było podstaw do przyjęcia, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, skoro chodziło tylko o ocenę charakteru bezspornie ujawnionych naruszeń prawa materialnego, a więc, należało zbadać, czy doszło do naruszeń kwalifikowanych, w tym rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na wstępie ponownie przypomnieć zatem należy, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa należy rozumieć jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji zachodzi zatem wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, a więc pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Tym samym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wadliwej decyzji stanowi wtedy zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że o istnieniu rażącego naruszenia prawa decydują trzy kumulatywnie występujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dlatego w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Istotnym w rozpatrywanym przypadku jest to - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku - że przepisy techniczno-budowlane zamieszczone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i odstępstwa od nich są dopuszczalne jedynie po uzyskaniu upoważnienia ministra na odstępstwo, jak stanowi art. 9 Prawa budowlanego. Kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. zatwierdzono natomiast projekt budowlany i udzielono pozwolenia budowlanego na rozbudowę budynku w odległości 2,16 m od granicy z działką sąsiednią, przy wymaganej przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia, odległości nie mniejszej niż 3 m. Zauważyć przy tym trzeba, że na działce sąsiedniej stoi budynek mieszkalny posiadający otwory okienne na wprost ściany rozbudowanego budynku. Nie mógł mieć w omawiantm przypadku zastosowania również ust. 2 § 12 ww. rozporządzenia, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie zezwalała na usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, tym samym ewidentnie naruszono ustalenia decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiący o tym, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Przed wydaniem pozwolenia na rozbudowę budynku nie uzyskano również zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych przewidzianej w art. 9 Prawa budowlanego dopuszczającego odstępstwa. Uchybienie powołanym przepisom miało zatem charakter rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny - Starosta B. wydając badaną decyzję naruszył art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Uznał bowiem, że działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, co skutkowało naruszeniem ust. 4 § 12 ww. rozporządzenia. Tym samym skarżące kasacyjnie D. W. i A. S. nie były uznane za strony postępowania. Dlatego załączona analiza zacienienia nie objęła ww. nieruchomości wraz ze znajdującym się tam budynkiem mieszkalnym, czym naruszono też § 13 i § 57 rozporządzenia. Powyższe naruszenie nie można jednak – w ocenie Sądu – oceniać jako rażącego, ze względu na brak skutków nie dających się zaakceptować z punktu widzenia zasad praworządności, skoro strony pominięte w postępowaniu zwyczajnym mogły skorzystać z instytucji wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.