II SAB/Wa 507/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Janusz Walawski (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. R. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej W.R. z dnia [...] maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej W. R. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. R., reprezentowana przez pełnomocnika, w dniu [...] maja 2014 r. skierowała do Burmistrza [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) kto w ocenie organu zezwalającego jest właścicielem lokali stanowiących punkt sprzedaży napojów alkoholowych pod adresem ul. [...] w W.?, 2) z jakim podmiotem mają podpisane umowy (stanowiące zdaniem organu tytuły prawne do lokali) sprzedawcy napojów alkoholowych pod powyżej podanym adresem?, 3) czy podmiotowi, z którym sprzedawcy napojów alkoholowych pod adresem określonym w pkt 1 mają podpisane umowy (stanowiące zdaniem organu tytuły prawne do lokali) przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do tych lokali?. Ponadto pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł o udostępnienie wszystkich umów będących zdaniem organu zezwalającego tytułami prawnymi do lokali, stanowiących punkty sprzedaży napojów alkoholowych pod powyżej określonym adresem. Powyżej określony organ, w dniu 30 czerwca 2014 r. udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej informując, że umowy objęte wnioskiem są dokumentacja prywatną, gdyż stronami tych umów są podmioty prywatne. Fakt, że przedmiotowe umowy zostały dołączone do sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu – nie może przesądzić o publicznym jej charakterze. Przedmiotowy wniosek nie stanowi informacji publicznej, wobec czego nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Pełnomocnik wnioskodawczyni w piśmie z dnia 8 lipca 2014 r. podał, że podtrzymuje w całości wniosek z dnia [...] maja 2014 r. i jednocześnie podał, że wobec faktu iż upłynęło już 2 miesiące na udzielenie informacji lub wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, to na podstawie art. 37 § 1 Kpa złożony zostanie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ w piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. poinformował pełnomocnika wnioskodawczyni, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 30 czerwca 2014 r. W odpowiedzi na kolejne pismo pełnomocnika wnioskodawczyni z dnia 4 grudnia 2014 r. organ w piśmie z dnia 12 grudnia 2014 r. podał, że umowy zawierane z osobami trzecimi nie stanowią informacji publicznej, a tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie wskazanym we wniosku, a zadane pytania nie dotyczą informacji publicznej. W. R., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza [...], która to polega na nieudostępnieniu informacji publicznej w postaci umów stanowiących tytuły prawne do lokali będących punktami sprzedaży napojów alkoholowych pod adresem ul. [...] w W. oraz nieudzielenie odpowiedzi na zadane we wniosku pytania ewentualnie na niewydaniu na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmawiającej udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. Pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi, że naruszył art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, w sytuacji gdy informacje te dotyczą funkcjonowania organu, wykonywania przez niego ustawowych obowiązków i realizacji założeń ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 z późn. zm.). Pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w całości zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Burmistrz [...] W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawiane w pismach kierowanych do skarżącej, że żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2014 r. poz., 782). Zgodnie z art. 1 ust. 1 powyżej określonej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu został określony art. 6 ust. 1 powyżej określonej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 przedmiotowej ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). W sprawie nie jest sporne, że Burmistrz [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Kwestia sporną jest natomiast, czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną. Jeżeli podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest dysponentem informacji (dokumentu) to jest on zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na zasadach i w trybie przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pojawia się jednak pytanie czy treść umowy cywilnoprawnej zawarta między podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a osobą fizyczną będzie dokumentem urzędowym podlegającym udostępnieniu na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i d) przedmiotowej ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o: - majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych, - majątku określonych podmiotów, pochodzącym z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – chodzi tu o podmioty, które reprezentują inne osoby lub jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym, oraz o osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą. Zgodnie z powyższym, w ocenie Sądu, zarówno zakres podmiotowy jak i zakres przedmiotowy ustawy zostaje wyczerpany w przypadku umowy cywilnoprawnej, która spełnia wskazane w ustawie wymagania. Pozostaje jeszcze dostęp do dokumentów jakim są umowy, których udostępnienia domaga się skarżąca. Zdaniem Sądu organ błędnie uznał, że żądane umowy są dokumentami prywatnymi, a tym samym nie stanowią informacji publicznej. Osoby zawierające umowy z podmiotami obowiązanymi w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny liczyć się z tym, że ich dane będą znane i dostępne, o ile ktoś zażąda udostępnienia umowy cywilno - prawnej zawartej z podmiotem obowiązanym do stosowania się do zasad i trybu określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ obowiązany może uchylić się od udzielenia informacji publicznej tylko w sytuacjach określonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przyjąć formę decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 powołanej ustawy. Skoro organ posiadał żądaną informację publiczną ale jej nie udostępnił, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia to pozostawał w bezczynności i na podstawie art. 149 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Błędna ocena żądania w ocenie Sądu nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd o kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej powyżej ustawy.