II GSK 2727/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3369/14 w sprawie ze skargi Gminy [A.] na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz Gminy [A.] 12595 (dwanaście tysięcy pięćset dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015r. sygn. akt V SA/Wa 3369/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [A.] na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2014r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2007r. Bank Gospodarstwa Krajowego, działając w imieniu i na rzecz Ministra Sportu i Turystyki, zawarł z Gminą [A.] umowę o dofinansowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej pod nazwą: [...]. Łączna kwota przekazanego Gminie, na podstawie tej umowy, dofinansowania wyniosła 3.446.350,00 zł. Środki Funduszu wydatkowane zostały na projekt wykonawczy (1.546.350,00 zł), przebudowę mostu [...] (377.923,00 zł) oraz budowę drogi pożarowej [...] (1.522.077,00 zł). Jednakże plan zagospodarowania przestrzennego dla [...], przyjęty uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 października 2005r., stanowiący podstawę wydania decyzji Starosty [...] z dnia 12 września 2006r. o pozwoleniu na budowę obiektu będącego przedmiotem dofinansowania, został unieważniony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2011r. a skarga kasacyjna Gminy od tego wyroku została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012r. oddalona. Wobec tego Gmina [A.] pismem z dnia [...] października 2012r. poinformowała Ministra, że budowa [...] objętego dofinansowaniem z Funduszu nie będzie kontynuowana i zwróciła się - wobec braku możliwości realizacji inwestycji w dotychczasowym zakresie - z wnioskiem o zmianę zakresu rzeczowego inwestycji. W ramach zmienionej inwestycji miał zostać wyremontowany i zmodernizowany istniejący [...]. Na poczet realizacji zmienionego zakresu rzeczowego zadania zaliczone miały zostać niektóre z dotychczas wykonanych elementów robót, sfinansowanych ze środków Funduszu, tj. przebudowa mostu [...] oraz budowa drogi pożarowej [...]. W odpowiedzi Minister poinformował Gminę, że kwota dotacji wydana na projekt wykonawczy (1.546.350,00 zł), będzie podlegać zwrotowi, jako nie mieszcząca się w nowym zakresie rzeczowym inwestycji. Następnie zawartym w dniu [...] maja 2013r. aneksem nr 5 do umowy, zmodyfikowano zakres rzeczowy inwestycji zgodnie z przedstawionym wnioskiem oraz jej koszt całkowity, a także wysokość dofinansowania udzielonego ze środków FRKF. Całkowita wartość kosztorysowa zadania inwestycyjnego zmniejszona została z 66.657.600,00 zł do 5.831.541,00 zł, a za podstawę wyliczenia wysokości dofinansowania przyjęto kwotę 4.392.662,00 zł. Aneksem tym przedłużono do dnia [...] października 2013r. termin zakończenia realizacji inwestycji. W związku z tym, że określona tym aneksem kwota przyznanego dofinansowania (2.007.471,00 zł) niższa jest od wartości już wypłaconych środków (3.446.350,00 zł) nastąpiła – zdaniem organu - konieczność zwrotu przez Gminę kwoty 1.438.879,00 zł jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W dniu [...] lipca 2013r. Minister Sportu i Turystyki wezwał Gminę do zwrotu kwoty 1.438.879,00 zł wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] maja 2013r., zaś w dniu [...] stycznia 2014r. – wobec nie dokonania zwrotu – decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 1.438.879,00 zł z tytułu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości oraz zobowiązał Gminę [A.] do zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych od dnia stwierdzenia okoliczności potwierdzających udzielenie dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od dnia [...] maja 2013r. Decyzję tą utrzymał w mocy Minister Sportu i Turystyki decyzją z dnia [...] października 2014r. Wyjaśniając motywy decyzji odwoławczej Minister wskazał, że według art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540), zwanej u.g.h., wydatki Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej są przeznaczone na przebudowę, remonty i dofinansowanie inwestycji obiektów sportowych oraz rozwijanie sportu wśród dzieci, młodzieży i osób niepełnosprawnych. Wydatki z Funduszu są przeznaczone na przebudowę, remonty i dofinansowanie inwestycji obiektów sportowych i spełniają warunek uznania ich za dotację w art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. 885, z późn. zm.), zwanej u.f.p. Nieuzasadnionym jest natomiast traktowanie dotychczas przekazanych w ramach realizacji projektu środków finansowych inaczej niż dotację. Minister zaznaczył, że kwota dotacji została zmniejszona w aneksie nr 5 do umowy w związku z całkowitą zmianą zakresu rzeczowego projektu, wnioskowaną przez Gminę. Jednocześnie Gmina miała świadomość, że dotychczas pobrane kwoty przewyższają nową wysokość przewidzianej dotacji, a zatem zaistnieje obowiązek jej zwrotu, jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, zgodnie z art. 169 ust. 2 u.f.p. Oddalając skargę Gminy [A.] na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 126 u.f.p. w pojęciu dotacji mieszczą się m.in. środki państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie odrębnych ustaw na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zgodnie zaś z art. 86 ust. 1 u.g.h. tworzy się Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej (FRKF), którego dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury fizycznej. W myśl ust. 2 tego przepisu FRKF jest państwowym funduszem celowym. Natomiast wydatki tego funduszu celowego są przeznaczone na przebudowę, remonty i dofinansowanie inwestycji obiektów sportowych oraz rozwijanie sportu wśród dzieci, młodzieży i osób niepełnosprawnych, o czym mowa w art. 86 ust 4 u.g.h. Przeznaczenie środków FRKF na określone cele oznacza, że spełniony został warunek wskazany w art. 126 u.f.p. Ponadto zgodnie z art. 127 u.f.p. za dotacje celowe uznaje się m.in. środki "przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji", którymi to środkami bez wątpienia są dotacje, udzielane przez Ministra Sportu i Turystyki z FRKF i którą była dotacja będąca przedmiotem sprawy. Przepis § 20 ust. 7 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 23 sierpnia 2010r. w sprawie dofinansowania zadań ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej (Dz. U. nr 156, poz. 1051), zwanego rozporządzeniem z 2010r., obowiązującego w dacie wykonania umowy, wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania zaskarżonej decyzji, wyraźnie odsyła, w przypadku stwierdzenia wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania nienależnego lub pobrania dotacji w nadmiernej wysokości oraz zwrotu niewykorzystanej dotacji, do stosowania przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, w zakresie dotyczącym dotacji udzielanych z budżetu państwa. Słusznie zatem organ uznał, że udzielone Gminie [A.] środki na dofinansowanie przedmiotowej inwestycji były dotacją w świetle art. 126 i art. 127 u.f.p., co oznacza, że w przypadku uznania ich wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnego bądź nadmiernego jej pobrania, ma zastosowanie art. 169 ust. 6 u.f.p. W ocenie Sądu I instancji, nie ma racji skarżący, iż należność określona w decyzji ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzona tylko i wyłącznie przed sądem powszechnym. Umowa o udzielenie dotacji na budowę obiektu sportowego stanowi w tym przypadku – jak słusznie przyjął organ - wyłącznie narzędzie służące do przekazania środków, a nie źródło zobowiązania stron. Zakres tej umowy (podstawę prawną, charakter zadań na które organ może przekazać dotację i do jakiej wysokości, a także zasady zwrotu tych środków) w zasadniczej mierze determinują przepisy prawa, które nie poddają się swobodzie woli stron. Przyjęcie, że dofinansowanie ma charakter publicznoprawny powoduje, iż w przypadkach niedokonania zwrotu dotacji w terminie, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji w drodze postępowania administracyjnego decyzją administracyjną określa kwotę przypadającą zwrotowi i termin od którego nalicza się odsetki. Sąd I instancji wyjaśnił, iż zawarcie aneksu nr 5 do umowy o dofinansowanie spowodowało, że przyznana pierwotnie Gminie dotacja w kwocie 30.000.000,00 zł zmniejszona została do kwoty 2.007.471,00 zł. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że w momencie zawierania aneksu, suma uruchomionych dotychczas środków z dotacji wynosiła 3.446.350,00 zł, stwierdził, iż doszło do sytuacji, w której wartość wypłaconej pomocy przewyższała wartość przyznanego umownie dofinansowania o 1.438.879,00 zł. Kwotę tą, będącą różnicą pomiędzy przyznaną a wypłaconą dotacją, należało zaklasyfikować jako przypadek wskazany w art. 169 ust. 2 u.f.p., tj. dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Gmina, wnioskując o zmianę zakresu rzeczowego inwestycji, winna mieć świadomość konsekwencji, jakie spowoduje wydatkowanie dotacji w kwocie przekraczającej koszt nowego zakresu rzeczowego zadania. Suma wydatków kwalifikowalnych, stanowiących podstawę ustalenia wysokości dofinansowania, uniemożliwiała bowiem pozostawienie przyznanej dotacji na poziomie uruchomionych już środków. W konsekwencji kwotę 1.438.879,00 zł w sposób prawidłowy uznano za dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Gmina [A.], zaskarżając go w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 p.p.s.a., naruszenie: 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej p.u.s.a., poprzez niedokonanie przez Sąd kontroli działania organów administracji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, w tym poprzez brak stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] października 2014r. rozstrzyga sprawę leżącą poza właściwością postępowania administracyjnego; b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej k.p.a., w zw. z art. 60 pkt 1 u.f.p. oraz 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 i ust. 5 pkt 2 u.f.p. oraz § 20 rozporządzenia z 2010r., poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji w całości wobec zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na zobowiązaniu Gminy do zwrotu dofinansowania w drodze decyzji administracyjnej wobec braku podstaw do wydania niniejszej decyzji w wyniku nie pobrania przez Gminę dotacji w nadmiernej wysokości lub nienależnie lub wykorzystania przez Gminę dotacji niezgodnie z przeznaczeniem; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 60 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 126 i art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 pkt 2 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie środków otrzymanych przez skarżącą na podstawie umowy z dnia [...] października 2007r. oraz aneksu nr 5 z dnia [...] maja 2013r. za dotację będącą środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, podczas, gdy zgodnie z wykładnią art. 55 u.f.p. przyznane środki mają charakter cywilnoprawny, ich źródłem jest bowiem stosunek cywilno-, a nie publicznoprawny; b) art. 169 ust. 1 pkt 2, ust 2 i ust. 4 i ust. 5 pkt 2 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że środki przyznane Gminie na podstawie umowy z dnia [...] października 2007r. oraz aneksu nr 5 z dnia [...] maja 2013r. do tej umowy są dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, co obliguje do ich zwrotu, podczas, gdy wysokość przyznanych Gminie środków nie przewyższała kwoty określonej w umowie o dofinansowanie, oraz przyznane środki zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie. Z tych względów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sportu i Turystyki wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Ministra Sportu i Turystyki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie z dnia 6 października 2016r. skarżąca kasacyjnie zawarła replikę do odpowiedzi na skargę kasacyjną, podtrzymując stanowisko skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez Gminę [A.] skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne. Oznacza to, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który podzielił stanowisko organu, że udzielone Gminie [A.] środki z państwowego funduszu celowego są dotacją w rozumieniu u.f.p. oraz że w związku ze zmianą zakresu rzeczowego inwestycji zostały one pobrane w nadmiernej wysokości. Kwestionując to stanowisko skarżąca kasacyjnie podnosi, że sporne środki mają charakter cywilnoprawny, bowiem zostały udzielone na podstawie cywilnoprawnej umowy o dofinansowanie (nie zaś o dotację); nie zostały pobrane w nadmiernej wysokości, gdyż wysokość dofinansowania nie przewyższyła kwoty określonej w umowie a same środki zostały wykorzystane zgodnie z określonym w umowie przeznaczeniem. W konsekwencji uważa, że organ rozpoznał sprawę "leżącą poza właściwością postępowania administracyjnego" a zaskarżona skargą do Sądu I instancji decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa "polegającym wobec braku podstaw do wydania (...) decyzji w wyniku pobrania (...) dotacji w nadmiernej wysokości lub nienależnie lub wykorzystania (...) dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", co następnie bezzasadnie zaaprobował Sąd I instancji. Zważywszy na źródło zaistniałego w sprawie sporu w pierwszej kolejności rozważyć należy charakter prawny udzielonego skarżącej kasacyjnie dofinansowania, gdyż ustalenie tej kwestii pozwoli na ocenę dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej określającej kwotę środków do zwrotu jako pobranej w nadmiernej wysokości. Oceniając charakter przyznanych skarżącej kasacyjnie środków Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że środki te są – jak zasadnie przyjął organ, co następnie za prawidłowe uznał Sąd I instancji - dotacją w rozumieniu art. 126 u.p.a., podlegającą co do zasady zwrotowi w zakresie, w jakim zostały wykorzystanie w nadmiernej wysokości. Nie budzi wątpliwości, iż są one środkami przyznanymi z państwowego funduszy (Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej) i przeznaczonymi na podstawie ustawy (u.g.z.w/u.g.h.) na dofinansowanie realizacji zadań publicznych (pierwotnie budowę [...], ostatecznie zaś na remont istniejącego [...]), a w konsekwencji podlegającymi szczególnym zasadom rozliczania (u.f.p.). Stosownie bowiem do art. 86 ust. 4 u.g.h. wydatki Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej są przeznaczone na przebudowę, remonty i dofinansowanie inwestycji obiektów sportowych oraz rozwijanie sportu wśród dzieci, młodzieży i osób niepełnosprawnych. Na takie przeznaczenie tych środków wskazuje też przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia z 2010r., zgodnie z którym środki Funduszu Kultury Fizycznej przeznacza się na dofinansowanie modernizacji, remontów i inwestycji obiektów sportowych. Środki Funduszu, na mocy § 20 ust. 5, ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia z 2010r., w przypadku niewykonania lub częściowego niewykonania zadań, o których mowa w § 6 i 7, w terminie określonym w umowie, podlegają zwrotowi na rachunek Funduszu w części proporcjonalnej do stopnia niewykonania umowy, a w przypadku zadania inwestycyjnego - podlegają całkowitemu zwrotowi; niewykorzystane środki Funduszu podlegają zwrotowi na rachunek Funduszu w terminie 15 dni od dnia wykonania zadania określonego w umowie, a w przypadku zadania inwestycyjnego - nie później niż w terminie 50 dni od dnia odbioru końcowego; w przypadku stwierdzenia wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania nienależnego lub pobrania w nadmiernej wysokości oraz zwrotu niewykorzystanej dotacji stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.), w zakresie dotyczącym dotacji udzielanych z budżetu państwa. W myśl zaś art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 u.f.p., odpowiednio stosowanego do zwrotu środków wypłaconych z państwowych funduszy celowych, dotacje udzielone z budżetu państwa: pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2; dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są przy tym dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania; zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. A zatem wobec zaprezentowanej regulacji prawnej środki przyznawane z państwowego funduszu celowego, jakim jest Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej, posiadają wszystkie cechy dotacji, co z kolei uprawnia zastosowanie do nich administracyjnoprawnego trybu zwrotu w przypadkach określonych u.f.p., nie zaś cywilnoprawny jak stara się wywodzić skarżąca kasacyjnie w oparciu o zapis umowy o dofinansowanie, odsyłający w kwestiach nieuregulowanych w umowie do Kodeksu cywilnego. Charakteru prawnego tych środków nie zmienia mocno akcentowana w skardze kasacyjnej okoliczność, iż zostały one przyznane umową o dofinansowanie, jak i użycie w umowie zwrotu udzielenie dofinansowania nie zaś udzielenie dotacji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej umowa o dofinansowanie nie reguluje stosunku cywilnoprawnego. W tym zakresie zgodzić się należy z organem, co zaaprobował Sąd I instancji, że umowa ta stanowi tylko "narzędzie" przekazania środków z Funduszu. W istocie umowa ta jest formą prawną działania Ministra Sportu i Turystyki wprost wskazaną w przepisach prawa administracyjnego, tj. w § 12 rozporządzenia z 2010r., zawieraną po spełnieniu warunków i w trybie określonym w rozporządzeniu. Przedmiot tej umowy, treść i zakres wzajemnych praw i obowiązków (a więc wszystkie essentialia negotii), a także tryb zwrotu środków jest determinowany przez normę administracyjnoprawną (por. np. § 14 rozporządzenia z 2010r.). W przypadku tej umowy nie ma więc charakterystycznej dla stosunku cywilnoprawnego swobody w kształtowaniu treści stosunku prawnego i równorzędności stron. Nie sposób natomiast wywodzić – jak to czyni skarżąca kasacyjnie - wyłącznie w oparciu o formę prawną czynności organu (umowę), jej nazwę (umowa o dofinansowanie) i odesłanie do Kodeksu cywilnego (w kwestiach nieuregulowanych), że intencją stron zawierających sporną umowę było nawiązanie stosunku cywilnoprawnego (nie zaś publicznoprawnego). Tak rozumiana intencja stron nie znajduje żadnego potwierdzenia w treści umowy. Na podstawie tej umowy skarżąca kasacyjnie, co już pomija w swojej argumentacji, zobowiązała się m.in. do realizacji inwestycji określonej we wniosku o dofinansowanie, zwrotu środków Funduszu w przypadku niewykonania zadania w części lub w całości, a także zwrotu części środków w razie zmniejszenia całkowitej wartości nakładów inwestycyjnych (por. np. § 2 ust. 1, ust. 4 pkt 5 i § 3 pkt 4 i 6 umowy). Podstawę uruchomienia spornych w sprawie środków stanowiły – co wprost wynika z umowy - wskazane w umowie przepisy administracyjnoprawne (§ 1 umowy). Nie jest też uprawniona argumentacja skargi kasacyjnej, że ustawodawca rozróżnia dwa odmienne pojęcia: dofinansowanie i dotacja, co tym samym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, ma wskazywać na charakter przyznanych środków. Wbrew temu przekonaniu ustawodawca, definiując pojęcie dotacji, posługuje się pojęciami finansowanie i dofinansowanie, skoro dotacja jest przeznaczana na sfinansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (por. art. 126 i art. 127 ust. 1 u.f.p.). Oceny charakteru spornych środków tym bardziej nie sposób dokonywać w oparciu o przepis art. 55 u.f.p., regulujący odrębną od przyznawania dotacji instytucję prawną – umorzenie należności o charakterze cywilnoprawnym. W konsekwencji nie są również zasadne zarzuty kasacyjne rozpoznania w trybie administracyjnym sprawy zwrotu spornych środków podczas gdy, zdaniem skarżącej kasacyjnie, sprawa ta należy do właściwości sądów powszechnych, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji odwoławczej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego jednak nie dostrzegł Sąd I instancji. Niezależnie od tego podnieść należy, że zarzuty naruszenia prawa procesowego pkt I lit. a petitum skargi kasacyjnej zmierzały w istocie, jak wynika z argumentacji skargi kasacyjnej, do zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działania organu, bowiem skarżący zarzuca temu Sądowi nie dokonanie "wystarczająco daleko idącej kontroli działania MSiT", bowiem, zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd w sposób pobieżny i nienależyty zbadał podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Z kolei zarzuty pkt I lit. b petitum skargi kasacyjnej zostały uargumentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poprzez zaprezentowanie poglądów doktryny i judykatury co do rozumienia pojęcia "rażące naruszenie prawa", jednakże bez ich odniesienia do okoliczności faktycznych tej sprawy. Powyższe – niezależnie od niezasadności zarzutów kasacyjnych błędnej wykładni prawa materialnego, pozostających w funkcjonalnym związku z zarzutami procesowymi i z tego względu przesądzających o ich niezasadności – również wskazuje na nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego. Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzut kasacyjny wadliwego zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zakresie oceny przesłanki pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w okolicznościach faktycznych sprawy. W tym zakresie bowiem Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu, ograniczył się do prostego zestawienia dwu kwot, tj. kwoty wypłaconej skarżącej kasacyjnie na podstawie pierwotnej umowy o dofinansowanie i kwoty przyznanego dofinansowania na podstawie tej umowy w kształcie nadanym aneksem nr 5. W konsekwencji tego zestawienia doszedł do przekonania, że różnicę między tymi kwotami należy zakwalifikować jako "przypadek wskazany w art. 169 ust. 2 u.f.p., tj. dotację pobraną w nadmiernej wysokości", uznając przy tym, że Gmina miała świadomość konsekwencji wydatkowania dotacji w kwocie przewyższającej koszt nowego zakresu rzeczowego zadania. Uwadze Sądu umknęła jednakże konsekwentnie podnoszona przez Gminę okoliczność, iż sporna kwota dotacji została wydatkowana na podstawie umowy w wysokości odpowiadającej jej pierwotnemu zakresowi rzeczowemu inwestycji zgodnie z ówczesnym określonym w umowie przeznaczeniem, co jak twierdzi Gmina czyni nieuprawnionym twierdzenie, że zmiana przedmiotu inwestycji powoduje, że dotacja została przyznana w nadmiernej wysokości. Wobec tego należało rozważyć zasadność tej argumentacji Gminy w kontekście odpowiednich postanowień umowy o dofinansowanie w pierwotnym brzmieniu i w brzmieniu nadanym aneksem nr 5. Skutki finansowe zmiany zakresu rzeczowego inwestycji i zobowiązanie beneficjenta do zwrotu środków w przypadku niewykonania przedmiotu umowy (w całości lub części) stanowią wszak przedmiot regulacji umowy o dofinasowanie. Ta kwestia pozostała poza oceną zaskarżonego wyroku, co niewątpliwie wskazuje na dokonanie przez Sąd wadliwej kontroli subsumpcji normy prawa materialnego przez organ w okolicznościach faktycznych sprawy. Wobec tego w toku ponownego rozpoznawania sprawy Sąd I instancji obowiązany będzie dokonać analizy postanowień umowy w kontekście pobrania przez Gminę dotacji w nadmiernej wysokości przy uwzględnieniu okoliczności zmiany zakresu rzeczowego inwestycji. Wynik tej analizy winien następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu ponownego wyroku Sądu I instancji. Zasądzone na rzecz strony skarżącej kasacyjnie koszty postępowania kasacyjnego w łącznej wysokości 12.595 zł obejmują uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 7.195 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika (radcy prawnego) w wysokości 5.400 zł (tj. 75% stawki zasadniczej, wynoszącej 7.200 zł). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490).