I OSK 1184/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 166/15 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 166/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.S. (dalej, jako: "skarżący") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego bez budynków położonego we wsi P. o powierzchni 11,83 ha. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przejęcie gospodarstwa nastąpiło na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r., Nr 21, poz. 118, dalej: "ustawa"). Przejęcie gospodarstwa wymagało zgody właściciela nieruchomości. Zgoda zstępnych nie była wymagana wówczas, gdy praca w przekazywanym gospodarstwie nie stanowiła ich głównego źródła utrzymania. Organ wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach sprawy, tj. aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1973 r. nr [...] wynika, iż właścicielką przejętej na mocy ww. decyzji Naczelnika Gminy nieruchomości była M.S. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji była właścicielka miała ukończony 60 rok życia, a na własność Państwa przejęte zostały wszystkie nieruchomości rolne i leśne stanowiące jej własność, których powierzchnia wyniosła łącznie 11,83 ha. Natomiast odnośnie do wymaganego wniosku o przejęcie nieruchomości na własność Państwa organ wskazał, iż wniosek taki nie zachował się w aktach sprawy. Jednakże za przyjęciem, iż wniosek taki został złożony, przemawia treść zaskarżonej decyzji, z której wynika, iż została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku M.S. oraz treść pisma Urzędu Gminy w [...] nr [...] z dnia 22 marca 1991 r., z którego wynika, że M.S. złożyła stosowny wniosek w dniu 28 stycznia 1976 r. Ponadto była właścicielka przejętej nieruchomości nie kwestionowała orzeczenia poprzez składanie środków odwoławczych, co świadczy, że decyzja została wydana zgodnie z jej żądaniem wyrażonym we wniosku, okoliczności braku wniosku nie podnosi również skarżący. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby M.S. nie przyjęła przyznanej renty. Przeprowadzone czynności, zdaniem organu, nie dały podstaw do uznania, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył skarżący. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy nieruchomość, na której gospodarują zstępni rolnika, może być przez niego przekazana na własność Państwa tylko za ich zgodą, przy czym zgoda zstępnych nie jest wymagana, jeżeli praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowi głównego źródła ich utrzymania. Z treści pisma Pana E.S. z dnia 3 listopada 2014 r. wynika, iż jedynie on zajmował się pracą w przedmiotowym gospodarstwie rolnym. Wskazał również, co potwierdza treść zaświadczenia Urzędu Gminy w [...] z dnia 8 września 1975 r., iż praca w gospodarstwie rolnym matki o pow. 19,43 ha stanowiła jego główne źródło utrzymania przed przekazaniem przez nią części gospodarstwa na jego rzecz aktem notarialnym z dnia [...] października 1975 r. Niewątpliwie po tym dniu głównym źródłem utrzymania skarżącego była praca w jego własnym gospodarstwie, nie zaś w gospodarstwie M.S., a zatem należało uznać, iż jego zgoda na przejęcie gospodarstwa na własność Państwa nie była wymagana. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E.S. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że na podstawie zebranego materiału dowodowego prawidłowo organ ustalił, że M.S. na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1973 r. była właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 11,83 ha. położonego we wsi P., a w chwili jego przejęcia miała ukończone 60 lat. Zasadnie również organ nadzoru przyjął, że w dacie wydawania kontrolowanej decyzji Naczelnik Gminy w [...] dysponował wnioskiem M.S. o przejecie jej gospodarstwa rolnego za rentę. O istnieniu wówczas tego wniosku świadczy przede wszystkim treść pisma Urzędu Gminy w [...] nr [...] z dnia 22 marca 1991 roku, z którego wynika, że M.S. złożyła stosowny wniosek w dniu 28 stycznia 1976 r. Powyższe znajduje potwierdzenie, zdaniem Sądu, zarówno w treści decyzji (wydanej na wniosek matki skarżącego) jak i w zachowanym, podpisanym przez M.S. wniosku o rentę z tytułu przekazania gospodarstwa na rzecz Państwa, skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Mimo, że brak jest wniosku M.S. w dokumentach to fakt dysponowania takim wnioskiem przez organ w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1976 r. w świetle powyższych dowodów nie budzi wątpliwości. Również niezwłoczne złożenie wniosku o rentę do organu rentowego przez M.S., który zachował się w materiale dokumentacyjnym i pobieranie renty aż do śmierci, co zostało ustalone przez organ nadzoru, również dowodzi, że przekazanie gospodarstwa w zamian za rentę było zgodne z wolą M.S., a zatem nastąpiło na jej wniosek. Podnoszone przez skarżącego argumenty, jakoby matka uległa namowom są w świetle powołanych dowodów nieuprawnione. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że gdyby decyzja, która wywoływała tak daleko idące konsekwencje w zakresie praw podmiotowych jej adresatów (odejmowała im własność) nie była zgodna z wolą strony bądź stwierdzała nieprawdę, a właściciel nieruchomości w rzeczywistości nie składał wniosku o jej przejęcie, to z całą pewnością podejmowałby choćby próby wyjaśnienia zaistniałego stanu rzeczy. Takiej aktywności byłej właścicielki próżno jednak szukać w dokumentach zgromadzonych w aktach. Dowodów na nią nie przedstawiły również inicjator postępowania nieważnościowego. Poza tym zarzuty dotyczące wad oświadczenia woli mogą być skutecznie podnoszone jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Sąd wyjaśnił też, że zarzuty skargi odnoszące się do decyzji rentowej nie podlegają rozważaniu przez Sąd, gdyż w niniejszej sprawie decyzja rentowa nie jest przedmiotem oceny co do zgodności z prawem ani przez organ nadzoru ani przez Sąd. Prawidłowo w ocenie Sądu, organ nadzoru uznał, że wydając kontrolowaną decyzję z [...] września 1976 r. Naczelnik Gminy w [...] nie miał obowiązku uzyskania zgody zstępnych M.S., bowiem nie pracowali oni wówczas w gospodarstwie rolnym matki, zaś pomoc matce w prowadzeniu tego gospodarstwa nie stanowiła dla nich głównego źródła utrzymania. Jak wynika bowiem z zaświadczenia Urzędu Gminy w [...] z dnia 8 września 1975 r., praca skarżącego E.S. w gospodarstwie rolnym matki o pow. 19,43 ha stanowiła jego główne źródło utrzymania przed przekazaniem przez nią części gospodarstwa na jego rzecz aktem notarialnym z dnia [...] października 1975 r. Niewątpliwie zatem, jak przyjął organ nadzoru, po tym dniu głównym źródłem utrzymania skarżącego była praca w jego własnym gospodarstwie, nie zaś w gospodarstwie rolnym matki, a zatem należy uznać, iż jego zgoda na przejęcie gospodarstwa na własność Państwa nie była wymagana. Sąd zauważył, że ustalenia poczynione w tym zakresie korespondują z zeznaniami E.S. złożonymi do protokołu z dnia 7 marca 1997 r. Wówczas skarżący wyjaśnił, że w roku 1976 pracował jako technik na budowie w Przedsiębiorstwie Kolejowym Robót Elektryfikacyjnym w [...]. Siostra Z.S. pracowała w szkole jako nauczycielka, jego brat Z.S. pracował w Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w [...]. Brat J.S. kontynuował naukę w Seminarium Duchownym. Wobec powyższego Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976 r. nie narusza prawa w sposób rażący a także, że nie jest dotknięta żadną inną wadą nieważności określoną w art.156 § 1 K.p.a. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja nadzorcza była wadliwa, ponieważ utrzymywała w mocy wadliwą decyzję I instancji w sytuacji, gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenia nieważności dotknięta była wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na brak zbadania przez organ okoliczności, czy praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym stanowi główne źródło utrzymania skarżącego i jego rodzeństwa i zamiast tego poprzestanie na zbadania, czy skarżący miał dodatkowe źródła utrzymania, wskutek czego doszło do nierozpoznania istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy i rażącego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zmianę wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, oświadczając, że nie zostały one pokryte ani w części ani w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Naczelnik Gminy nie zbadał jakie było faktyczne główne źródło utrzymania skarżącego. Darowanie mu części gospodarstwa nie musiało oznaczać, że praca z tej części gospodarstwa mogła stanowić jego główne źródło utrzymania. Organ winien był ustalić wszystkie źródła przychodów skarżącego. Niedochowanie tego obowiązku stanowiło, zdaniem skarżącego, rażące naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji. Uznanie, że zgoda, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, nie jest potrzebna, winno być poprzedzone postępowaniem dowodowym. Tymczasem Naczelnik bezpodstawnie przyjął, że głównym źródłem dochodu skarżącego jest własne gospodarstwo rolne, a nie gospodarstwo matki. Gospodarowanie razem z matką było okolicznością faktyczną. Darowizna z dnia [...] października 1975 r. nie spowodowała, że skarżący przestał gospodarować razem z matką na jej części gospodarstwa i czerpać utrzymanie przede wszystkim z tej części działki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Przypomnieć na wstępie należy, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Stanowi on wyjątek od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 K.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), czego dopatruje się skarżący w tej sprawie. Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Decyzja Naczelnika Gminy [...], której skarżący zarzucił nieważność, została wydana na podstawie art. 9 i art. 31 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zgodnie z treścią art. 9 tej ustawy, na wniosek rolnika możliwe było przejęcie przez Państwo gospodarstwa rolnego o pow. co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych jeżeli wnioskodawca osiągnął wiek 65 lat (w przypadku mężczyzny) lub 60 lat (w odniesieniu do kobiet) albo zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Co istotne, z punktu widzenia formułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów – nieruchomość, na której gospodarowali zstępni rolnika mogła być przekazana tylko za ich zgodą, jednakże zgoda taka nie była wymagana jeżeli praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła ich utrzymania. Przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125) stanowił, że pracę w gospodarstwie rolnym uznaje się za główne źródło utrzymania, jeżeli obliczony według przepisów podatkowych przychód szacunkowy z tego gospodarstwa przekracza dochód z innych źródeł. Przychód szacunkowy i dochód z innych źródeł ustala się na podstawie danych z okresu trzech lat poprzedzających złożenie wniosku o przejęcie gospodarstwa. Jak wynika z akt sprawy, z zaświadczenia Urzędu Gminy w [...] z dnia 8 września 1975 r. praca skarżącego E.S. w gospodarstwie rolnym matki o pow. 19,43 ha stanowiła jego główne źródło utrzymania. W dniu [...] października 1975 r. była właścicielka gospodarstwa rolnego, a matka skarżącego - darowała mu aktem notarialnym część swojego gospodarstwa o pow. 7, 60 ha. Natomiast decyzją z dnia [...] września 1976 r. pozostała część gospodarstwa o pow. 11,83 ha przejęta została na własność Państwa za rentę. Z wyjaśnień skarżącego zawartych w piśmie z dnia 7 marca 1997 r. wynika, że w roku 1976 pracował już jako technik na budowie w Przedsiębiorstwie Kolejowym Robót Elektryfikacyjnym w [...] , jego siostra Z.S. pracowała w szkole jako nauczycielka, jego brat Z.S. pracował w Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w R., a brat J.S. kontynuował naukę w Seminarium Duchownym. Z kolei w piśmie z dnia 3 listopada 2014 r. skarżący stwierdził, że po podziale gospodarstwa, nadal pracował razem z matką w jej gospodarstwie i z tych dochodów obydwoje się utrzymywali, a nadto część środków służyło pokryciu kosztów kształcenia brata J.S., który przebywał w seminarium duchownym. Z powyższych ustaleń wynika, że przejęte - decyzją z dnia [...] września 1976 r. - gospodarstwo rolne, nie mogło stanowić głównego źródła utrzymania zstępnych byłej właścicielki, a więc ich zgoda przy przejęciu nie była wymagana. Sąd nie kwestionuje, że skarżący pracował razem z matką w jej gospodarstwie jednakże z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika aby praca w przejętym gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania skarżącego. Jakkolwiek w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument, z którego wynikałoby, że organ przed przejęciem spornego gospodarstwa obliczył - według przepisów podatkowych, z okresu trzech lat (zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne) - przychód szacunkowy skarżącego z gospodarstwa oraz ustalił, że przekracza on dochód z innych źródeł, to jednak uchybienie to nie stanowi w ocenie Sądu, rażącego naruszenia prawa, a tylko takie mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z 1976 r. Jeszcze raz podkreślić należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, a ocenie podlega jedynie to czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Całokształt okoliczności tej sprawy skutkuje uznaniem, iż mimo wskazanych uchybień, brak było podstaw do stwierdzenia przez organ administracji publicznej nieważności decyzji z 1976 r., a ocena legalności zaskarżonych decyzji dokonana przez Sąd I instancji odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.