I SA/Wa 131/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Iwona Owsińska-Gwiazda WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. M., Z. M. i I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania M. M., Z. M. i I. P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz ww. osób prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości oznaczonej jako "[...] we wsi [...] rej. hip. [...] ". W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powodem wydania przez Prezydenta W. odmownej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] był fakt, że przedmiotowy grunt wchodzi obecnie w skład innej nieruchomości, która nie może zostać podzielona z uwagi na znajdujący się na gruncie budynek. Budynek został wzniesiony po wojnie i nie jest możliwe zgodne z prawem podzielenie przedmiotowego budynku w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej. Odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. wniósł M. M. w imieniu pozostałych uprawnionych – Z. M. i I. P.. M. M., Z. M. i I. P. są spadkobiercami K. M., na mocy postanowienia z dnia [...] października 2004 r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego dla W. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona jako "[...] " znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 roku tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. [...]. Termin na złożenie wniosku upływał zatem w dniu [...] października 1948 roku. W dniu [...] października 1948 r. do Zarządu W. wpłynęło pismo, w którym K. M. wskazał: "W związku z art. 7 dekretu o gosp. gruntami na obszarze m. st. Warszawy z dn. 26.10.1945 uprzejmie zawiadamiam, iż po zmarłym T. B. b. właścicielu terenu położonego w W. przy ul. [...] pod nazwą hipoteczną "[...] - jest w toku załatwianie spraw formalno-prawnych. Spadkobierczyni A. B. mieszka obecnie w P. Wobec powyższego proszę uprzejmie we wspomnianej sprawie odnośnie zawarcia umowy dzierżawnej o zastosowanie odroczenia". Na mocy aktu notarialnego Rep. nr [...] z dnia [...] listopada 1948 r. K. M. nabył od B. L. - działającej w imieniu i na rzecz A. B., działkę gruntu nr [...] o pow. [...] m2 r z nieruchomości uregulowanej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie wyżej wskazanych okoliczności należy stwierdzić, iż w dniu [...] października 1948 r. K. M. nie legitymował się prawem (roszczeniami) do ww. gruntu, gdyż umowa sprzedaży została zawarta później, tj. [...] listopada 1948 r. W podaniu brak jest wzmianki, aby wnoszący działał w imieniu dawnego właściciela. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest stosownego pełnomocnictwa. Powyższe wskazuje, że złożone w dniu [...] października 1948 r. podanie pochodzi od osoby nieuprawnionej w świetle art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Biorąc powyższe Kolegium uznało, że kwestionowana w postępowaniu odwoławczym decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Prezydenta W. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do spornego gruntu jest zasadna, jednakże uszło uwagi organu pierwszej instancji, iż poza przeszkodami przedmiotowymi w pierwszej kolejności należy uwzględnić przeszkody podmiotowe - wniosek, został złożony przez osobę nieuprawnioną, co stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania żądanego prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że dawny grunt nieruchomości oznaczonej jako "[...] " aktualnie wchodzi w skład: -działki nr [...] z obrębu [...] własność W. zabudowany powojennym budynkiem, w udziale [...] grunt pozostaje w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku: - działki nr [...] z obrębu [...] własność W., - działki nr [...] z obrębu [...] własność Skarbu Państwa - w tym zakresie wniosek dekretowy podlegał będzie rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu. Kolegium przywołało treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wskazując jednocześnie, że na przestrzeni lat od chwili wejścia w życie dekretu, przemianom ulegał zarówno stan faktyczny i prawny nieruchomości, jak również do obrotu prawnego weszło szereg nowych przepisów stanowiących obowiązujący w Polsce system prawa. Z przedstawionych względów wniosek dekretowy nie może zostać rozpatrzony w oderwaniu od innych ustaw. Zgodnie z art. 232 k.c. przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być nieruchomości gruntowe stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Natomiast z art. 233 k.c. wynika, że użytkownikowi wieczystemu przysługują dwa podstawowe uprawnienia: uprawnienie do korzystania z nieruchomości gruntowej z wyłączeniem innych osób oraz uprawnienie do rozporządzania swoim prawem. Właściciel nie ma zatem możliwości do ustanowienia kolejnego prawa użytkowania wieczystego do tożsamego gruntu, bowiem istniejące już prawo użytkowania wieczystego wyłącza prawo właściciela do dysponowania tym gruntem. Nie ma zatem możliwości prawnych do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie już uprzednio oddanym w użytkowanie wieczyste. W końcowej części decyzji wskazało, że ostateczną podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości oznaczonej jako "[...] ", jest brak wniosku złożonego przez uprawnioną osobę. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnieśli M. M., Z. M. i I. P.. Wnosząc skargę wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium w Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. jako wydaną z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazali, że Kolegium zignorowało decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], którą to decyzją stwierdzono, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].04.1952 r. oraz utrzymane w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dn. [...] 02.1952r odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]" została wydana w części z naruszeniem prawa, w części Minister stwierdził nieważność przejęcia wym. gruntu nieruchomości na Skarb Państwa. W tamtym postępowaniu Minister Infrastruktury nie kwestionował faktu, że działka gruntu o pow. [...] m2, oznaczona nr rej hip. [...] była własnością K. M.. Ponadto wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. niesłusznie kwestionuje skuteczne złożenie przez dawnego właściciela K. M. wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r., na dowód dołączając odpis notarialny pełnomocnictwa udzielonego K. M. do wszelkich czynności dotyczących przedmiotowej nieruchomości już w 1943 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. alej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując pod tym kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa.. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą ustanowienia na rzecz Z. M., I. P. i M. M. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Warunkiem przyznania własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) było zatem złożenie wniosku przez uprawniony podmiot zgodnie z treścią wyżej przywołanego przepisu dekretu. W niniejszej sprawie natomiast istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wniosek dekretowy z dnia 19 października 1948 r. złożony został przez podmiot do tego uprawniony. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że w dniu [...] października 1948 r. (tj. w ostatnim dniu terminu do złożenia wniosku dekretowego) do Zarządu W. wpłynęło pismo K. M.. W piśmie tym wskazywał, że po zmarłym T. B., byłym właścicielu terenu położonego w W. przy ul. [...] jest w toku załatwianie spraw formalno-prawnych. Spadkobierczyni A. B. mieszka obecnie w P. Wobec powyższego wnosi o zastosowanie odroczenia odnośnie zawarcia umowy dzierżawy. Natomiast aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1948 r. rep. Nr [...] K. M. nabył od pełnomocnika A. B. działkę gruntu nr [...] o pow. [...] m2 z nieruchomości uregulowanej pod nazwa "[...]. Z zestawienia powyższych dat wynika, że w dacie składania wniosku dekretowego ([...] października 1948 r.) K. M. nie legitymował się żadnym prawem do terenu położonego w W. przy ul. [...] pod nazwą "[...]" nr hip. [...], ponieważ prawa do niego nabył dopiero aktem notarialnym z [...] listopada 1948 r. W tym miejscu należy zauważyć, że postępowanie prowadzone w trybie art. 7 dekretu jest postępowaniem wszczynanym na wniosek. Każdorazowo koniecznym jest zatem zbadanie, czy wnioskodawca jest osobą uprawnioną do wystąpienia z takim wnioskiem. Bez wątpienia poprawna jest argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w W. odnosząca się do treści normy prawnej zawartej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, sprowadzająca się do stwierdzenia, że w myśl tych przepisów warunkiem uruchomienia postępowania w przedmiocie przyznania (lub odmowy przyznania) prawa własności czasowej do nieruchomości na rzecz dotychczasowego jej właściciela lub jego następców prawnych było złożenie wniosku w zakreślonym terminie sześciomiesięcznym. To jest podstawowa przyczyna odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Wobec powyższego uznać należało, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. Za prawidłowe należy również uznać dodatkowe stanowisko o braku możliwości ustanowienia prawa użytkowania do przedmiotowego gruntu z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Artykuł 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania). Jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku możliwość skutecznego ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Dawny grunt nieruchomości oznaczonej jako "[...] aktualnie wchodzi w skład działek nr [...],o pow. [...] ha zabudowany powojennym budynkiem, nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność W. oraz działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność Skarbu Państwa. W tym miejscu należy zauważyć, że od dnia wejścia w życie dekretu minęło blisko 70 lat. Na tę regulację prawną zaczęły "nakładać się" następne uregulowania prawne tj. np. ustawowa regulacja instytucji użytkowania wieczystego zawarta w przepisach Kodeksu Cywilnego z 1964 r. (art. 233 do 235), a także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Taki stan prawny powoduje w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych dekretem kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu. Zdaniem Sądu orzekającego nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu z obowiązującego systemu prawa. Aktualnie przepisy tego aktu prawa należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa, którego przepis ten jest częścią. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji prawnej z systemu prawa. Skoro zatem dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie możną jego zapisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. W sytuacji zatem, gdy działka nr [...] zabudowana jest budynkiem , w którym ustanowiono odrębną własności lokali wraz z prawem użytkowania wieczystego do gruntu, to w obecnym stanie prawnym nieruchomości nie ma możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów. Odnośnie zarzutów skargi odnoszących się do zignorowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r., w której to decyzji Minister nie kwestionował faktu, że działka gruntu o pow. [...] m2 oznaczona nr hip. [...] była własnością K. M. to nie zasługują one na uwzględnienie. Postępowanie zakończone decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. miało inny przedmiot, dotyczyło bowiem stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonego przy ul. [...]. Wydanie tego orzeczenia przez Ministra Infrastruktury spowodowało to, że ponownie należało rozpoznać wniosek dekretowy z dnia [...] października 1948 r. złożony przez K. M. w trybie art. 7 ww. dekretu. W tym postępowaniu zaś (prowadzonym w trybie zwykłym ) organ w pierwszej kolejności miał za zadanie zbadać, czy wniosek został złożony w terminie przez uprawniony podmiot. Oba postępowania cechuje zatem odrębność co do przedmiotu i przebiegu postępowania. Wreszcie należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu w stanie faktycznym oraz prawnym na datę jego wydania. W takim wypadku, ujawnienie nowych dowodów ( w tym przypadku chodzi o akt notarialny z dnia [...] września 1943 r. rep A nr [...] załączony do skargi) czy innych okoliczności nie może wpływać na ocenę decyzji, dokonaną przez sąd administracyjny. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.