II SA/Go 260/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Pismem złożonym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu 6 lutego 2015 r. D.B. zwróciła się do tego organu z " zażaleniem odnośnie braku stroną MOPS i powiązane długoletnich jakichkolwiek działań wynikających z ustawy o pomocy społecznej, obecnie obowiązującej co do których systematycznie składa wnioski o ich pomoc niematerialną a prawną i pochodne odnośnie zmiany swojej sytuacji nazywanej przez wszystkich i uznanej jako trudna". W dalszych obszernych wywodach pisma wskazywała m.in., iż MOPS, poprzez nadmierną biurokrację, formalizm i wyostrzenie wymogów proceduralnych, jedynie mnoży trudności wobec jej osoby, posługuje się tą samą niezasadną argumentacją, mimo jej wniosków, nie wykorzystuje możliwości udzielania jej pomocy w nowych lepszych formach, nie uwzględniając okoliczności, iż jest osobą trwale niepełnosprawną w stopniu znacznym. Wskazywała, iż istotę jej zażalenia stanowi to, że MOPS nie współdziała z nią ani z innymi instytucjami i nigdy nie zajął się tematem pracy, edukacji i szkolenia, informując jedynie o tym że sama może poszukiwać sobie darmowych kursów, szkoleń. Podnosiła, że zgłaszając wnioski w tej kwestii jest zbywana przez MOPS, w sytuacji gdy ustawowym obowiązkiem tego organu jest pomoc w rozwiązywaniu problemów socjalno-bytowych, przezwyciężaniu trudności materialnych i tych związanych z niepełnosprawnością. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustosunkowanie się do treści pisma skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. i nadesłanie akt administracyjnych sprawy. W odpowiedzi Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. wskazał, że D.B. objęta jest systematyczną pomocą na zabezpieczenie niezbędnych potrzeb bytowych od stycznia do czerwca 2015 r. tj. trzema decyzjami z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], nr [...] i nr [...] przyznano skarżącej dofinansowanie na zakup leków, żywności, środków kosmetycznych, higieny, czystości, sanitarnych oraz odzieży, obuwia i żywności świątecznej w kwietniu br.Nadto w dniu [...] grudnia 2014 r. uzyskała – do [...] stycznia 2015 r. - skierowanie do PKPS po odbiór żywności w ramach programu FEAD, co nastąpiło na prośbę strony z [...] grudnia 2014 r. Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia D.B. na niepodejmowanie przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej żadnych działań mających na celu poprawę sytuacji bytowej strony. Jako podstawę prawną podjętego aktu Kolegium wskazało przepis art. 134 w związku z art. 144 Kpa. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na fakt wpływu zażalenia strony z dnia [...] lutego 2015 r. na niepodejmowanie przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej żadnych działań mających na celu poprawę jej sytuacji bytowej, wystąpienie o wyjaśnienia do tego organu i uzyskaną odpowiedź. W tak ustalonym stanie faktycznym SKO stwierdziło, iż zażalenie na brak podejmowania przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej żadnych działań mających na celu poprawę sytuacji bytowej strony jest bezzasadne gdyż organ I instancji wykazał, iż otrzymuje ona pomoc finansową i rzeczową. Wskazało, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji, a zgodnie z art. 141 § 1 kpa środek zaskarżenia jakim jest zażalenie przysługuje stronie na postanowienia wydane w toku postępowania i to w przypadku, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Ponieważ zaś strona wniosła zażalenie na brak podejmowania działań przez MOPS, a nie na wydane przez ten organ postanowienie dlatego należało stwierdzić niedopuszczalność wniesionego w sprawie zażalenia przyczyn przedmiotowych. W skardze z [...] marca 2015 r., złożonej m.in. na to postanowienie, skarżąca – odnosząc się do argumentacji zawartej już w skargach złożonych w dniu 11 marca br.- zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając je nie zrozumiało treści i istoty jej zażalenia, a stwierdzając jego niedopuszczalność znacznie "uprościło sobie sprawę. Wywodziła, iż w sytuacji gdy organ miał wątpliwości co do tego czy jej pismo stanowi zażalenie na wydane przez MOPS postanowienie, czy zażalenie na niepodejmowanie działań przez ten organ powinno ją wezwać do sprecyzowania stanowiska. W konsekwencji swego zaniechania w sposób dowolny potraktowało jej pismo, rozstrzygając w sprawie w sposób naruszający jej interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, także z powodu innych naruszeń prawa prócz tych zarzucanych w skardze. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r., 270 ze zm. - dalej powoływanej jako: ppsa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżone działanie organu administracji publicznej (decyzję, postanowienie, akt czy czynność) pod względem jego zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego podjęcia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pppsa). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 ppsa - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało, podjęte na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. W związku z tym aktem wskazać należy, że w myśl art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Stosownie do treści art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie zaś z treścią art. 144 Kpa w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z przywołanych przepisów prawa procesowego wynika, że zażalenie jest środkiem zaskarżenia przysługującym od rozstrzygnięcia zapadłego w formie postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 Kpa ). W wypadku stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia organ wydaje postanowienie w tym przedmiocie, opierając rozstrzygnięcie na przytoczonym powyżej art. 134 Kpa, który po myśli art. 144 ma zastosowanie również do rozstrzygnięć w formie postanowienia. Sposób załatwienia pisma (podania) wniesionego przez stronę zdeterminowany jest treścią zawartego w nim żądania. W wypadku trudności organu w odczytaniu intencji strony wnoszącej podanie i związanych z tym wątpliwości organu co do rzeczywistej treści jej żądania jest on obowiązany wezwać stronę do jego sprecyzowania. W kontekście powyższych uwag odniesionych do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z obrazą przepisu art. 134 w związku z art. 141 § 1 Kpa., a stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit c ppsa. Zasadne pozostawało stwierdzenie Kolegium, że ani z pisma strony z dnia [...] lutego 2015 r. ani z wyjaśnień dyrektora MOPS nie wynika by wydane zostało postanowienie na które służy zażalenie, czy też jakiekolwiek inne postanowienie. Analiza pisma skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. wskazuje, że nie kwestionuje ona żadnego rozstrzygnięcia organu, czy to formie decyzji czy też w formie postanowienia. Nie odnosi się w nim również do konkretnego postępowania administracyjnego. Z treści pisma wynika natomiast, że skarżąca - co najmniej -zwraca się ze skargą na działalność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, który - w jej przekonaniu – nie podejmuje żadnych działań mających na celu poprawę jej sytuacji bytowej przy czym wskazuje, iż chodzi jej zasadniczo o powstrzymywanie się od działań innych niż mające postać przyznawania pomocy materialnej i rzeczowej. Uważna analiza pisma skarżącej z [...] lutego 2015 r. zdaje się wskazywać, iż stanowi ono skargę, o której mowa w art. 227 Kpa. Stosownie do powołanego przepisu przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga w nim regulowana jest rodzajem środka prawnego o charakterze actionis popularis. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. Użyte w art. 227 Kpa sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż przedmiotem skargi mogą być także inne okoliczności nie wymienione w powyższym przepisie, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu. Tego typu skarga ma charakter powszechny, przysługuje w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego. Skarga tego typu może dotyczyć zarówno czynności prawnych, jak i faktycznych. Musi ona odpowiadać jednocześnie dwóm warunkom. Po pierwsze, nie posiada cech środka prawnego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego lub procedurach szczególnych, po drugie, zawiera zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika . Skargę na działalność organu administracji należy złożyć do organu właściwego do jego rozpoznania. O tym, który organ jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 227 Kpa, rozstrzyga przepis art. 229 Kpa. W przypadku ośrodka pomocy społecznej właściwość organu należy ustalić w oparciu o przepis art. 229 pkt 3 Kpa. Wobec powyższych ustaleń podnieść należy, że tryb procedowania przyjęty przez SKO w niniejszej sprawie nie był właściwy. Organ zakwalifikował bowiem pismo skarżącej jako zażalenie, w sytuacji gdy strona w piśmie nie wskazała postanowienia od którego wniesiony miał być ten środek zaskarżenia. Pomimo braku ustaleń co do orzeczenia, pisma, informacji czy innej wypowiedzi jakiegoś organu, od którego wniesione zostało pismo skarżącej potraktowane jako zażalenie, SKO stwierdziło jego niedopuszczalność, opierając rozstrzygnięcie w tym zakresie na przepisie art. 134 Kpa. Ponadto samo uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje, iż stanowisko Kolegium pozostaje wewnętrznie sprzeczne. W początkowej części Kolegium bowiem stwierdza, że zażalenie strony jest bezzasadne. Sformułowanie to zdaje się wskazywać na wypowiedź organu o charakterze merytorycznym ( odnoszącym się do istoty sprawy ) lub – zważywszy na użycie go w kontekście stwierdzenia, że strona na skutek działań MOPS otrzymuje pomoc rzeczową i finansową – na próbę rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 37 § 1 Kpa. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazać należy, że zasadnie D.B. wskazuje, iż organ nie poddał jej pisma z dnia [...] lutego 2015 r. niezbędnej i wnikliwej analizie, a mając wątpliwości co do jego rzeczywistej treści zaniechał wezwania o sprecyzowanie stanowiska, co pozwoliłoby na prawidłowe ustalenia w zakresie charakteru prawnego wniesionego przez skarżącą pisma. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ppsa stwierdził zaś, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W toku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.