IV SA/Wa 630/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów oddala skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem nr [...], z dnia [...] grudnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 74 i art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. nr 182 poz. 1228) - zwanej dalej: ustawą o ochronie, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] odmawiające L. S., obywatelowi R., przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula: "tajne", sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: W dniu [...] grudnia 2008 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] udzielił L. S., na jego wniosek zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W dniu 17 października 2014 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w oparciu o okoliczności z art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. poz. 1650 oraz z 2014 r.; poz. 463 z późn. zm.). Pismem z dnia 22 października 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] poinformował L. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, w trybie art. 218 ust. 2 w związku z art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W toku wszczętego postępowania, Wojewoda [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 74 k.p.a. wydał postanowienie nr [...] orzekające o odmowie L. S. przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula: "tajne", sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł L. S. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców rozpatrując zażalenie wskazał, że część materiału dowodowego w sprawie cofnięcia L. S. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stanowią dokumenty opatrzone klauzulą "tajne", których dotyczy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie rękojmią zachowania tajemnicy - jest zdolność osoby do spełnienia ustawowych wymogów dla zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem, stwierdzona w wyniku przeprowadzenia postępowania sprawdzającego, a dokumentem - jest każda utrwalona informacja niejawna. Art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie stanowi, że informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi, zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione, w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości, przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wskazał, że informacje niejawne podlegają ochronie w sposób określony w ustawie o ochronie do czasu zniesienia lub zmiany klauzuli tajności. Ponadto informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności: 1. mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej. zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; 2. muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych. obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności; 3. muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Zgodnie z art. 73 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Natomiast art. 74 k.p.a. stanowi, że przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu naważny interes państwowy. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z uwagi na fakt, iż przedmiotem zaskarżonego postanowienia są informacje niejawne, którym nadano klauzulę: "tajne", dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE organ rozpatrujący sprawę był zobligowany do wyłączenia ich jawności w stosunku do strony na podstawie art. 74 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie ochrony informacji oznaczonych klauzulą: "tajne". Uwzględniając przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz art. 74 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że wydanie zaskarżonego postanowienia było nie tylko zasadne, ale i konieczne. Wojewoda rozpatrujący sprawę cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE był zobligowany na podstawie ww. przepisów do odmowy przeglądania stronie dokumentów objętych ochroną tajemnicy państwowej, którym została nadana klauzula "tajne", stanowiących część materiału dowodowego tej sprawy. Odnosząc się do treści zażalenia organ zażaleniowy wyjaśnił, że ogólna zasada nakazująca umożliwienie stronie wgląd w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów, wyrażona w art. 73 § 1 i 2 k.p.a. jest ograniczona art. 74 § 1 k.p.a., który wyklucza stosowanie art. 73 k.p.a. m.in. do dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne". Dokumenty zawierające informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne" stanowią jedynie część akt sprawy o cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Z pozostałymi dokumentami strona miała możliwość zapoznania się. Wojewoda [...] wydając zaskarżone postanowienie ściśle kierował się zasadą określoną w art. 74 k.p.a. powszechnie obowiązującą w postępowaniu administracyjnym i dotyczącą także obywateli polskich. Umożliwienie stronie przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", dotyczących postępowania o cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stanowiłoby rażące naruszenie art. 74 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że ograniczenie dostępu strony do akt objętych ochroną tajemnicy państwowej aczkolwiek stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu i potencjalne zagrożenie dla zasad rzetelnej procedury, to jednak znajduje podstawę prawną w ustawie – art. 74 § 1 k.p.a. i ma charakter wyjątkowy, bowiem związane jest z ochroną wartości nadrzędnej, tj. interesu Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 74 k.p.a. obowiązek odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów istnieje wobec wszystkich stron, co do których prowadzone jest postępowanie na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, niezależnie od ich obywatelstwa, rasy, religii, czy przekonań politycznych. Stąd nieuzasadniony jest zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości stron. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2014 r. wniósł L. S. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; - art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie możliwości udowodnienia przez skarżącego swoich twierdzeń i możliwości złożenia wyjaśnień przez, co mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wystąpienie przez WSA w Warszawie do przełożonego osób, które nadały wszystkim dokumentom klauzulę tajności w trybie art. 9 ust 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, o zniesienie klauzuli tajności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie wiadomo jakie materiały dowodowe zostały zebrane, ponieważ wszystkie dokumenty zostały wyłączone ze względu na nadanie klauzuli "TAJNE", dodatkowo skarżący nie mam wiedzy czy materiały zgromadzone przeciwko niemu przez ABW zostały zebrane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto skarżący wskazał, że twierdzenie, iż zapoznał się z częścią jawną akt sprawy jest próbą stworzenia pozoru, że zostały mu udostępnione jakiekolwiek materiały zawierające rzeczywiste informacje w jego sprawie. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zatem skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Dalej art. 51 ust. 3 i 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa; zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa. Strona – stosownie do art. 73 § 1 k.p.a. - ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Natomiast zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a., przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Ostatnia z przytoczonych regulacji stanowi o wyłączeniu prawa strony, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. (do przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów), w stosunku do akt objętych ochroną tajemnicy państwowej oraz ze względu na ważny interes państwowy. Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, uregulowane zostały w ustawie z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zatem powszechny dostęp do tego rodzaju informacji zostaje wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności. Ograniczenia uprawnień strony postępowania administracyjnego do dostępu do akt tego postępowania, ustanowione w art. 74 k.p.a. oraz wynikające z przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych nie mogą budzić zastrzeżeń w świetle regulacji wynikających z Konstytucji RP, które upoważniają ustawodawcę do wprowadzenia w drodze ustawowej ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw. W wyroku z dnia 31 sierpnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 655/05) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "ograniczenie dostępu strony do akt zawierających informacje niejawne niewątpliwie jest związane z ograniczeniem czynnego udziału strony w postępowaniu i stanowi potencjalne zagrożenie dla zasady rzetelnej procedury. Należy jednak podkreślić, że znajduje ono podstawę prawną w ustawie – Kodeksie postępowania administracyjnego." W kontrolowanej sprawie przedmiotem sporu były dokumenty zawierające informacje niejawne kwalifikowane jako informacje objęte klauzulą "tajna". W myśli art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: 1) uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi; 3) zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 4) utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione; 5) w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości; 6) przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...]- w toku postępowania wszczętego na wniosek Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w trybie art. 218 ust. 2 w zw. z art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w sprawie cofnięcia udzielonego skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – wyłączył z akt sprawy dokumenty zawierające informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", w związku z faktem, że ich nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej i działając na podstawie art. 74 k.p.a. odmówił skarżącemu przeglądania tych dokumentów, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. W ocenie Sądu zajęte stanowisko przez organ I instancji i organ zażaleniowy jest zgodne z prawem. Oznacza to, że nie można skutecznie pod adresem organu postawić wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko taki stopień naruszenia mógłby bowiem doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia. I tak odpierając zarzuty skargi należy zauważyć, że dokonanie oceny, czy organy podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia, będzie możliwe w postępowaniu zakończonym decyzją w sprawie cofnięcie skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Ponadto, skoro zaskarżone postanowienie oparte jest na art. 74 § 1 k.p.a., jako instytucji wyjątkowej, ale mającej swoje umocowanie ustawowe, to uzasadnione było w sprawie ograniczenie uprawnień strony wynikających z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. i ograniczenie to mieści się w zakresie dopuszczalnych na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych. Reasumując należy wskazać, że rozstrzygnięcie organu wynikające z materiału zaklasyfikowanego jako informacja "tajna", zostało skontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd badając te materiały stwierdził, że wydane w sprawie postanowienia należy uznać za legalne, tym samym zarzuty skargi za nieuzasadnione i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych.