I SA/Wa 478/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi X w W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...], działając na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancji wolności sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 26, poz. 319 ze zm.) oraz § 2 pkt 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych (Dz. U. Nr 38 poz. 374) wpisał do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych Z. W dniu 12 sierpnia 2008 r. X zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie art. 18 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz art. 1 ust. 2 i art. 7 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczpospolitej Polskiej, a także art. 7, 28, 61 § 4 i 50 § 1 kpa oraz 25 ust. 3 i 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że po dniu 11 maja 1997 r. tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41. poz. 251 z póź zm.) utworzenie jakiejkolwiek nowej gminy żydowskiej mogło nastąpić jedynie w oparciu o zapisy tej ustawy. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r,. umorzył postępowanie administracyjne. Uzasadniając swoją decyzję wyjaśnił, że stosownie do art. 3 i 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r., gminy wyznaniowe żydowskie swobodnie wykonują zasady wyznania mojżeszowego oraz zarządzają swoimi sprawami - rządzą się w swoich sprawach własnym prawem wewnętrznym, określającym w szczególności organizację gmin wyznaniowych żydowskich, uchwalonym przez walne zebranie X w porozumieniu z Radą Religijną tego Związku. Zatem gminy wyznaniowe żydowskie są niezależne organizacyjnie od jakiejkolwiek władzy religijnej i świeckiej. Przy czym stosownie do art. 7 ust. 1 wymienionej ustawy, tworzenie nowych gmin wyznaniowych żydowskich oraz znoszenie lub przekształcanie już istniejących następuje w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym. Minister wskazał, że w jego ocenie, Gmina [...] nie jest gminą wyznaniową żydowską w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczpospolitej Polskiej, a więc X nie jest stroną prowadzonego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Na skutek skargi X, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 319/11 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ naruszył art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno bowiem decyzję wydaną w pierwszej instancji, jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisał, działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Dyrektor Departamentu Wyznań Religijnych J. R. W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., po raz kolejny utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że regulacje zawarte w statucie Gminy [...] są odmienne od regulacji dotyczących gminy żydowskiej zawartej w ustawie z 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tej ustawy, do gminy wyznaniowej żydowskiej mogą należeć osoby bez względu na pochodzenie, co jest wykluczone w odniesieniu do osób należących do Gminy Wyznaniowej [...] w Rzeczypospolitej Polskiej. Do Gminy Wyznaniowej [...], zgodnie z jej statutem, mogą należeć, co do zasady, jedynie osoby pochodzenia żydowskiego, zamieszkałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Ponadto Gmina nie rządzi się w swoich sprawach własnym prawem wewnętrznym uchwalonym w trybie przewidzianym w art. 3 ust. 2 ustawy z 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej. Również zapisy statutu Gminy nie są tożsame z art. 4 ustawy z 1997 roku. Gmina Wyznaniowa [...] nie jest zatem gminą wyznaniową żydowską w rozumieniu ustawy z 1997 r., a w konsekwencji Związek Gmin Wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej nie posiada, zdaniem organu, interesu prawnego w postępowaniu w sprawie wpisu Gminy Wyznaniowej [...] do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. Od decyzji powyższej X wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie: - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich poprzez błędną wykładnię części definicji gminy żydowskiej; - art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa w związku z art. 1 ust. 1 , art.2 ust.1 i 2 oraz art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania polegającego na naruszeniu przez organ naczelnej zasady konstytucyjnej -państwa prawnego oraz naczelnej zasady postępowania administracyjnego - działania na podstawie przepisów prawa; - art. 25 ust. 3 i 5 Konstytucji RP, - art. 3 i 4 ww. ustawy z 1997 r., poprzez uznanie, że X nie rządzi się w swoich sprawach Statutem, jako własnym prawem wewnętrznym oraz, że nie jest, to związek wyznaniowy, niezależny organizacyjnie od jakiejkolwiek zagranicznej władzy religijnej i świeckiej; - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa - art. 28, art. 61 § 4, art. 50 § 1 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że Gmina nie ma interesu prawnego w występowaniu w przedmiotowej sprawie; - art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. I SA/Wa 948/08 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r. sygn. lI OSK 498/09; - art. 7 ww. ustawy z 1997 r. poprzez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie mimo, iż tworzenie nowych gmin żydowskich oraz znoszenie i przekształcanie gmin już istniejących następuje w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym - m.in. w art. 34 Statutu X; - art. 18 ww. ustawy z 1989 r. poprzez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w popieraniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2001 r. pomimo, że tworzenie nowych gmin żydowskich oraz znoszenie i przekształcanie gmin już istniejących następuje wyłącznie w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym Skarżącego, zaś przepisy dotyczące rejestracji nowego związku wyznaniowego z ustawy z 1989 r. zastosowanie mają, stosownie do art. 18 ustawy z 1989 r., jedynie do tych kościołów i innych związków wyznaniowych, których sytuacja prawna i majątkowa nie jest uregulowana odrębnymi ustawami; Odpowiadając na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1519/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Sąd wskazał, że ocena, iż X nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wpisie do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych Gminy Wyznaniowej [...] narusza art. 28 kpa. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 498/09, że tworząc jednostkę określoną jako gmina, wyznawcy religii mojżeszowej weszli w sferę zastrzeżoną przepisami ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku państwa do gmin wyznaniowych żydowskich Rzeczypospolitej Polskiej dla działań Związku Wyznaniowego [...] w Polsce. W wyroku tym Sąd stwierdził ponadto, że utworzenie nowej jednostki organizacyjnej wyznawców religii mojżeszowej określonej jako "gmina" z pominięciem regulacji zawartych w ustawie z dnia 20 lutego 1997 r., a także w prawie wewnętrznym określającym organizację gmin [...] dotyczy interesu prawnego X. Związek ten bowiem ma wynikający z obowiązującego prawa bezpośredni wpływ na tworzenie i działalność nowopowstających gmin żydowskich. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Wyznaniową [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1492/13 uchylił ww. wyrok z dnia 5 lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powołany przez WSA w Warszawie wyrok z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 498/09 zawiera co prawda ocenę potwierdzającą interes prawny Związku Gmin Wyznaniowych [...] w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych ale ocena ta uwarunkowana była ściśle określonymi okolicznościami faktycznymi. Nie powinna być ona zatem automatycznie odnoszona do innych rodzajowo podobnych spraw. NSA wyjaśnił, że Gmina Wyznaniowa [...] w Rzeczypospolitej Polskiej nie powstała w miejsce rozwiązanej wcześniej gminy należącej do X. Zatem w rozpoznawanej sprawie nie występuje problem roszczeń nowopowstałej gminy do majątku zlikwidowanej gminy wyznaniowej żydowskiej. W związku z czym upatrywanie interesu prawnego Związku Gmin w art. 24 ustawy z dnia 1997 r. jest pozbawione podstaw. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Gmina Wyznaniowa [...] jest gminą [...] w rozumieniu ustawy z 1997 r. zostało dokonane a priori. Zdaniem NSA kluczowe znaczenie w sprawie ma dokonanie oceny czy prawidłowo Minister w zaskarżonej decyzji przyjął, że określone w statucie Gminy [...] zasady odnoszące się do sposobu działania Gminy oraz wskazujące warunki, jakie muszą spełnić osoby, które chcą być przyjęte w poczet jej członków pozwalają uznać, że podmiot ten nie jest gminą żydowską w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r. i nie ma do niej zastosowania art. 7 tej ustawy, lecz art. 18 ust. 1 ustawy z 1989 r. Rozstrzygnięcie tej kwestii pozwoli na ocenę czy skarżący X posiada prawnie chroniony interes w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji o wpisie Gminy Wyznaniowej [...] do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art.190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zobowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1492/13, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Jako więc niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi naruszenie art. 153 ppsa i art. 170 ppsa. Związanie prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie (art. 170 ppsa) a także związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniach Sądu (art. 153 ppsa) dotyczy orzeczeń, wydanych w konkretnej sprawie a nie orzeczeń wydanych w innych sprawach. W oparciu o powołane przepisy ppsa nie można więc przyjąć, że orzekający w niniejszej sprawie organ wiązał wyrok WSA z 5.12.2008 r. sygn. akt I SA/Wa 948/08 oraz wyrok NSA z 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 498/09, które zapadły w innych sprawach. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny, w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z 21 stycznia 2015 r. wprost stwierdził, że ocena potwierdzająca interes prawny Związku Gmin w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, wyrażona w wyroku NSA z 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 498/09 nie powinna być odnoszona automatycznie do innych rodzajów podobnych spraw a przyjęcie przez Sąd I instancji, w poprzednim wyroku, za własny poglądu wyrażonego przez NSA w powołanym wyroku NSA z 3.03.2010 r. jako relewantnego w niniejszej sprawie było nieuprawnione. W powołanym wyroku NSA z 21.01.2015 r. Sąd zawarł wiążącą w niniejszej sprawie ocenę prawną iż ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251 ze zm.) reguluje sytuację prawno-majątkową jednego związku wyznaniowego – wspólnot religijnych zrzeszających osoby wyznania mojżeszowego funkcjonujących w określonej formie organizacyjno-prawnej, tj. gminy wyznaniowej żydowskiej. Dalej NSA stwierdza, że ustawa z 20 lutego 1997 r. nie wprowadziła przymusu przynależności Żydów ani osób wyznania mojżeszowego do związku wyznaniowego podlegającego tej ustawie. Przynależność do tego związku jest w pełni dobrowolna. Byt pozostałych żydowskich związków wyznaniowych może być regulowany na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Rozwiązanie przeciwne byłoby sprzeczne, zdaniem NSA, z określonymi w Konstytucji normami odnoszącymi się do wolności sumienia, wyznania i religii. NSA stwierdził nadto, że zasada autonomii związków religijnych wyrażona w art. 25 ust. 3 Konstytucji jest jedną z naczelnych zasad określających relację pomiędzy Państwem a kościołem i innymi związkami wyznaniowymi. Z autonomii związków wyznaniowych wywodzi się przede wszystkim ich uprawnienie do samodzielnego określenia swej struktury organizacyjnej. Zasada wynikająca z art. 25 ust. 3 Konstytucji jest wyrazem i realizacją fundamentalnej zasady wynikającej z art. 25 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą związkom wyznaniowym Konstytucja gwarantuje równouprawnienie, bez względu na formę prawną regulacji ich stosunków z państwem. Art. 53 Konstytucji gwarantuje każdemu wolność sumienia i religii (ust. 1). Istotne gwarancje w zakresie wolności sumienia i religii zawiera ustawa z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Korzystając z tej wolności obywatele mogą w szczególności tworzyć wspólnoty religijne, zwane kościołami i innymi związkami wyznaniowymi. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, przepisy jej rozdziału 2 i działu III regulują stosunek państwa tylko do tych kościołów i związków wyznaniowych, których sytuacja prawna i majątkowa nie jest uregulowana odrębnymi ustawami. Przenosząc wyżej przytoczoną ocenę prawną NSA wyrażoną w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z 21 stycznia 2015 r. należy rozważyć czy Gmina Wyznaniowa [...] w Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w Warszawie jest gminą żydowską w rozumieniu ustawy z 20 lutego 1997 r. a konkretnie jej art. 2 ust. 1 i czy wobec tego ma do niej zastosowanie art. 7 tej ustawy. Ustalenie bowiem, że sytuacja prawna i majątkowa Gminy nie podlega przepisom ustawy z 20 lutego 1997 r. oznacza, że stosunek Państwa do gminy regulowany jest przepisami ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Przepis art. 2 ustawy z 1997 r. zawiera legalną definicję gminy żydowskiej. Przepis ten stanowi, że gminy żydowskie zrzeszają pełnoletnie osoby wyznania mojżeszowego, posiadające obywatelstwo polskie, zamieszkałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ, w zaskarżonej decyzji, dokonał analizy statutu Gminy [...] oraz przepisów ustawy z 1997 r. W oparciu o stwierdzone różnice uregulowań statutu Gminy Wyznaniowej [...] i przepisów ustawy z 1997 r. odnoszących się do kwestii zasad nabywania członkostwa, posiadania prawa wewnętrznego odrębnego od prawa gmin wyznaniowych żydowskich, zrzeszonych w Związku oraz niezależności organizacyjnej organ uznał, że Gmina [...] nie jest gminą wyznaniową żydowską w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r. Organ w zaskarżonej decyzji obszernie te różnice przedstawił i zaprezentowaną argumentację dotyczącą wskazanych różnic Sąd w całości podziela. Przykładowo do Gminy [...] mogą należeć (zgodnie z jej statutem) osoby zamieszkałe na terytorium R.P. ale na stałe natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r. do gmin wyznaniowych żydowskich mogą należeć osoby zamieszkałe na terytorium RP bez względu na charakter tego zamieszkania, członkiem honorowym Gminy [...] mogą być osoby bez względu na narodowość, wyznanie, obywatelstwo i miejsce zamieszkania, ustawa z 1997 r. takiego członkostwa nie przewiduje. Zatem Z jako podmiot o odmiennych cechach niż podmioty określone w art. 2 ustawy z 1997 r. nie jest gminą wyznaniową żydowską w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r. a zatem nie podlega regulacjom tej ustawy, w tym nie ma do niej zastosowania również art. 7 tej ustawy lecz art. 18 ust. 1 ustawy z 1989 r. Skarżący X w Rzeczypospolitej Polskiej jako działający w oparciu o przepisy ustawy z 1997 r. nie jest uprawniony do kwestionowania powstania innych niż określone w tej ustawie gmin żydowskich. Ponieważ Gmina Wyznaniowa [...] nie jest gminą wyznaniową żydowską w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r. skarżący Związek nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji o wpisie tej gminy do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych w oparciu o przepisy ustawy z 1989 r. W postępowaniu o wpis Gminy Wyznaniowej [...] do rejestru jak i w odniesieniu do tej Gminy nie mają w ogóle zastosowania przepisy ustawy z 1997 r. to powoływanie się skarżącego Związku na te przepisy dla wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu tego wpisu należy uznać za bezskuteczne. Skoro skarżący nie posiada przymiotu strony w takim postępowaniu to zasadnie organ nadzoru umorzył postępowanie nieważnościowe. Zgodna z prawem decyzja czyni zarzuty skargi niezasadnymi. Należy tylko jeszcze podnieść, że NSA w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z 21.01.2015 r. wyraził pogląd, że Gmina Wyznaniowa [...] nie powstała w miejsce rozwiązanej wcześniej gminy należącej do Związku Gmin Wyznaniowych [...] zatem problem roszczeń nowopowstałej gminy do majątku zlikwidowanej gminy wyznaniowej żydowskiej w sprawie nie występuje i nie ma podstaw do upatrywania interesu prawnego skarżącego w art. 24 ustawy z 1997 r. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.