II SA/Po 1290/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania P. L., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a.") i art. 146, art. 148 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie: "u.g.n.") – utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że decyzją z dnia [...] marca 2014 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 145, art. 146 oraz art. 148 u.g.n., § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, orzekł o ustaleniu po stworzeniu warunków do korzystania z drogi, opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działka nr [...], stanowiącej dnia [...] września 2009 r. własność A. L. i P. L., spowodowanego wybudowaniem przedmiotowej drogi. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu strona podniosła, iż: (1) decyzja została wydana po upływie trzyletniego terminu, o którym mowa w u.g.n. oraz (2) decyzja została wydana po upływie trzech lat od daty urządzenia drogi (co w opinii odwołującego miało miejsce w lipcu 2009 r.). Następnie organ odwoławczy po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: (1) wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej; (2) obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; (3) wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie opinię organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Zdaniem Kolegium w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz stanowiska strony bezspornym jest, iż na ul. [...] w P. doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów u.g.n. oraz ustawy o drogach publicznych, co organ pierwszej instancji szeroko opisał w uzasadnieniu swej decyzji. Wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego, możliwym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie [...] września 2009 r. Organ wydając decyzję pierwotną z całą pewnością dokonał tego w zakreślonym prawem terminie, albowiem zawiadomienie organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót następuje zawsze następczo w stosunku do protokolarnego przekazania robót inwestorowi przez wykonawcę (w tym konkretnym wypadku miało miejsce dnia [...] stycznia 2010 r.). Bez znaczenia jest zatem powoływana przez stronę okoliczność, iż de facto z drogi można było korzystać przed jej protokolarnym odbiorem. Kolegium stwierdziło następnie, że po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego należy stwierdzić, iż są one opracowaniami rzetelnymi, sporządzonymi zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Wskazać należy także, iż dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości, co do podobieństwa nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił tym samym ocenę dokonaną przez organ pierwszej instancji i przyjmuje ją jako własną. Odnośnie do zarzutu przekroczenia trzyletniego terminu na wydanie decyzji przez organ z uwagi na uchylenie pierwotnej decyzji, Kolegium wskazało na poglądy wyrażone w orzeczeniach, w szczególności w uchwale NSA z dnia 27 lipca 2009 r. Zdaniem Kolegium, warunkiem zachowania terminu jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu pierwszej instancji, Bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ który dokonuje uchylenia. Przy czym Kolegium podniosło, że jest świadome rozbieżności pojawiających się w orzecznictwie w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wniósł P. L. Po pierwsze, skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że dniem od którego należy liczyć 3 letni termin to dzień sporządzenia protokołu końcowego. W przypadku budowy drogi, w zabudowanym terenie, nie można mówić o dniu odbioru końcowego jako dniu od którego należy liczyć 3 letni termin. Z tej drogi mieszkańcy, służby miejskie, dzieci, listonosze korzystali w czasie budowy. Użytkowanie nieodebranego obiektu budowlanego jest zabronione w Prawie Budowlanym. Tak rozumując, każdy kto korzystał z drogi powinien być pociągnięty do odpowiedzialności z w/w tytułu. Także inwestor i Kierownik Budowy, jako dopuszczający do użytkowania drogi przed jej odbiorem dopuścili się zaniedbań i wobec nich powinny być prowadzone postępowania przed Nadzór Budowlany. Po drugie, skarżący nie zgodził się z twierdzeniami zawartymi w wykładni dotyczącymi zasady niepewności co do wystąpienia z decyzją o opłacie adiacenckiej. Organ nie załatwił sprawy bez zbędnej zwłoki a wszystkie dowody i dane znajdowały się w jego posiadaniu i były powszechnie znane. To, że drogę wybudowano jest powszechnie znanym faktem. To, że przeprowadzane są transakcje na rynku nieruchomości jest powszechnie znanym faktem, zwłaszcza, że organ prowadzi także Ośrodek [...] zajmujący się dokumentowaniem ruchu na rynku nieruchomości. Organ czekał aż do dnia, w którym przypada termin 3 letni przedawnienia i w ostatnim momencie wysłał decyzję. Organ uchybił terminowi wydania decyzji. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniami Kolegium, że termin dotyczy wydania decyzji w pierwszej instancji. Organ wydał decyzję pierwotną, która została przez Kolegium uchylona, więc jej nie ma. Organ wydał wtórną decyzję w dniu [...] marca 2014 r. czyli po wszelkich 3 letnich terminach. Po trzecie skarżący postawił zarzut, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu inwestycji, jakie poniósł skarżący wraz z sąsiadami na rzecz Miasta P. w postaci wykonania oświetlenia drogowego w ul. [...]. W podsumowaniu skargi podkreślono, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. po upływie 3 letniego terminu oraz że organ nie wziął pod uwagę inwestycji jakie poniósł skarżący i sąsiedzi na budowę oświetlenia drogowego, pomimo wskazania tego faktu w czasie trwania postępowania. Tym samym skarżący wniósł o umorzenie postępowania w całości, a także o wskazanie błędów jakie popełnił organ w swoim postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych z dnia [...] grudnia 2014 r. i [...] maja 2015 r. skarżący podtrzymał argumentację na rzecz uchylenia zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej stawił się skarżący wnosząc i wywodząc jak w skardze oraz w pismach procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. dnia [...] lipca 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. z dnia [...] marca 2014 r. ustalającą opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości A. L. i P. L. po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. [...]. Rozpoznając sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się zasadna, gdyż wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił pogląd wyrażony w skardze, że w rozpatrywanej sprawie nie został dochowany termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką, wynikający z art. 145 ust. 2 ab initio u.g.n. (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) Zgodnie z art. 145 § 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P., który działał w oparciu o kompetencję delegowaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Stosowanie do treści art. 145 § 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Zgodnie z uchwałą NSA o sygn. akt I OPS 4/09 (publ.: ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 84 oraz w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) trzyletni termin, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W przedmiotowej sprawie organ uznał, iż stworzenie warunków do korzystania drogi nastąpiło w dniu [...] września 2009 r. Na gruncie niniejszej sprawy wskazać również należy, iż skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 183/12 (publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem 3 lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Za przyjęciem takiego stanowisko przemawiają następujące względy. Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem o charakterze materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, z tym że nie jest konieczne, aby decyzja ta przed upływem ww. terminu zyskała przymiot ostateczności (por. przywołana wyżej uchwała NSA). Jak to już wyżej wskazano, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134). Termin tego rodzaju, to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są one w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (por. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Analogiczna zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu – upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, tj. korzystać ze swego uprawnienia (kompetencji); tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia. Podsumowując stwierdzić należy, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu trzyletniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12; z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12; z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12; z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12; z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13; z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14; z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. 380/14; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Łd 266/13; orzeczenia publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) oraz w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s. 32). Wobec powyższego należy stwierdzić, że (ponowne) wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji w dniu [...] marca 2014 r., po prawie 5 latach od dnia stworzenia w dniu [...] września 2009 r. warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 u.g.n., a więc z naruszeniem tego przepisu. Utrzymując zaś w mocy powyższą decyzję Dyrektora [...], Kolegium również dopuściło się naruszenia tego samego przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec ustalenia, że w przedmiotowej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał już kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a o wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zgodnie z art. 153 P.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i rozważyć zasadność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie, w całości.