III SA/Po 1024/14

Dnia 2 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi R. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia ... 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 oddala skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w X. decyzją wydaną w dniu 11 marca 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku, na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego (tekst jedn. Dz.U z 2013 r., poz. 173 z późn. zm.) w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: "rozporządzenie ONW"), art. 16 ust. 5 akapit drugi i art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8; dalej: "rozporządzenie nr 1698/2005") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił R. przyznania płatności w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2013. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że R. wniosła o przyznanie jej ONW na 2013 r. Łączna powierzchnia zadeklarowanej do udzielenia płatności działki rolnej wyniosła ... ha. Organ wskazał na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną kwalifikującą się do płatności ustaloną w trakcie kontroli administracyjnej, która wyniosła ... %, co przekracza 20 %, zatem na postawie art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 odmówiono przyznania płatności. Jak wyjaśnił organ, czynności kontrolne zostały przeprowadzone w dniu... lipca 2013 r. i opisane w raporcie nr ... z dnia ... lipca 2013 r. Na zgłoszonych do płatności działkach rolnych wnioskodawczyni zadeklarowała jabłoń domową (działka A) i gruszę domową (działka B). Inspektorzy terenowi stwierdzili na działce oznaczonej literą A wieloletnie zaniedbania oraz brak dobrej kultury rolnej. Działka porośnięta była kilkuletnimi drzewkami sosny oraz brzozy, ponadto stwierdzono na niej pojedyncze sadzonki orzecha włoskiego. Brak użytkowania zadeklarowanej działki został potwierdzony obszerną dokumentacją fotograficzną wykonaną w trakcie kontroli. Wnioskodawczyni wniosła zastrzeżenia do ustaleń zawartych w raporcie. Biuro Kontroli na Miejscu po dokonaniu weryfikacji zgromadzonego materiału nie uznało zastrzeżeń wnioskodawczyni, ustalając, że kontrola została przeprowadzona w sposób poprawny. R. wniosła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji. Podniosła, że argument wieloletniego braku użytkowania działki rolnej A jest całkowicie nieuzasadniony. Na działce tej od 2011 r. jest prowadzona uprawa jabłoni domowej. Międzyrzędzia są co roku koszone, ponadto działka jest corocznie kontrolowana przez inspektorów jednostki certyfikującej "Polskie Centrum Badań i Certyfikacji w X.". Podczas tych kontroli sporządzana jest dokumentacja zdjęciowa, możliwe jest więc zweryfikowanie stanu prawy w poprzednich latach. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją wydaną w dniu ... 2014 r na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego, po rozpoznaniu odwołania strony,. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego brak użytkowania rolniczego przedmiotowej działki rolnej jest bezsprzeczny, bowiem jej stan wyklucza, jako cel utrzymania pozyskiwanie produktów rolniczych bądź utrzymywanie ich zgodnie z normami. O niewykonywaniu przez skarżącą jakichkolwiek zabiegów uprawowych typowych dla sadów (koszenie międzyrzędzi, spulchnianie gleby w rzędach) jednoznacznie świadczą istniejące samosiewy drzew leśnych (sosen, brzóz), które pojawiły się na skutek samoistnej sukcesji naturalnej typowej dla terenów odłogowanych. Według organu, trudno uznać, by wsadzenie w nieużytek – bez właściwego przygotowania gruntu, (co potwierdzają istniejące samosiejki drzew), z pominięciem właściwej obsady dla sadów – materiału szkółkarskiego, bez późniejszego wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych, można było uznać za racjonalne prowadzenie działalności rolniczej. Odnosząc się do twierdzeń odwołującej dotyczących przeprowadzania kontroli przez pracowników Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji, organ stwierdził, że istnieją wątpliwości, co do rzetelności zespołu kontrolującego. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego Agencji zwrócił do się wskazanej jednostki o ustosunkowanie się do stwierdzonych różnic pomiędzy wynikami kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni i zastanego stanu faktycznego, a kontrolą przeprowadzoną przez pracowników Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji, jednak do dnia wydania decyzji jednostka certyfikująca nie odniosła się do tej kwestii. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie właściwego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że na działce oznaczonej literą A znajduje się sad jabłoniowy. Inspektorzy Agencji stwierdzili wieloletnie zaniedbania oraz brak dobrej kultury rolnej. Działka porośnięta była kilkuletnimi drzewkami sosny oraz brzozy, ponadto stwierdzono sadzonki orzecha włoskiego. Zdaniem skarżącej, stwierdzone na działce samosiejki są drzewami, co najwyżej rocznymi, nie zaś wieloletnimi. Występowanie samosiejek nie oznacza, że na działce zaniechano działalności rolniczej. Istotne jest również ustalenie skali występowania samosiejek. Nie ulega wątpliwości, że pojedyncze samosiejki – usuwane zresztą przy okazji dorocznego koszenia – nie mają wpływu na prowadzoną działalność sadowniczą. Organ nie ustalił, ile samosiejek występowało na działce, ewentualnie – na jakiej części obszaru, a także jakiej były one wielkości. Według strony, jest to zaś kluczowa kwestia w zakresie ustalenia, czy mamy do czynienia z gruntem nieużytkowanymi rolniczo od wielu lat, czy też z rocznymi odrostami bez znaczenia dla prowadzonej działalności. Zdaniem skarżącej, materiał dowodowy w postaci zdjęć nie jest wiarygodny. Zdjęcia były wykonane przy dużym zbliżeniu i braku jakiegokolwiek odniesienia do otoczenia. Skarżąca zarzuciła również występowanie nieścisłości w zaskarżonej decyzji, tj. błędną datę, brak uwzględnienia zmiany rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia ... 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w X. z dnia 11 marca 2014 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" na rok 2013. W sprawie rozstrzygniętej wskazaną wyżej decyzją skarżąca zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności ONW strefa nizinna I na rok 2013 działki rolne o łącznej powierzchni ... ha. Na zgłoszonych do płatności działkach rolnych wnioskodawczyni zadeklarowała jabłoń domową (działka A) i gruszę domową (działka B). Po wytypowaniu wniosku skarżącej do kontroli i po przeprowadzeniu w dniu w dniu ... lipca 2013 r. kontroli na miejscu, inspektorzy terenowi stwierdzili na działce oznaczonej literą A wieloletnie zaniedbania oraz brak dobrej kultury rolnej. Działka porośnięta była kilkuletnimi drzewkami sosny oraz brzozy, ponadto stwierdzono na niej pojedyncze sadzonki orzecha włoskiego. Z tych względów działka ta została wykluczona z płatności. Stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią kwalifikującą się do płatności wyniosła ... %, co przekracza 20 %. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 z późn. zm.) przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", który podjął zobowiązanie, o którym mowa w: a) art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1257/1999", albo b) art. 37 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1122/2009 zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005. Jak wynika ze wskazanego przepisu, jednym z wymogów przyznania rolnikowi płatności jest przestrzegane wymogów i norm określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50 a i art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo ustaliły zaniechanie prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej w sposób odpowiadający warunkom wskazanym w ww. przepisie, co zostało udokumentowane i znajduje potwierdzenie w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni o numerze nr ... wraz z dokumentami pokontrolnymi, m.in. fotografiami obrazującymi silnie porastającą roślinność wskazującą na nieużytkowanie terenu. Organy zasadnie przyjęły na tej podstawie brak użytkowania zadeklarowanej działki. Dokumentacja fotograficzna sporządzona przez inspektorów terenowych, zamieszczona na znajdującej się w aktach administracyjnych płycie CD wskazuje, że nie jest to obszar, na którym prowadzona jest działalność rolnicza. Zatem wyniki samej tylko kontroli stanowiły wystarczającą podstawę do wykluczenia spornej działki z płatności. Podkreślić należy, że ponowna weryfikacja raportu dokonana przez organ II instancji potwierdziła, że przeprowadzona kontrola wszystkich zadeklarowanych działek wykonana została w sposób prawidłowy. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżącą w niniejszej sprawie należy podkreślić, że bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecanych zabiegów agrotechnicznych grunty muszą być zadbane, a więc nie mogą na nich występować wieloletnie chwasty oraz samosiejki drzew. Stawiany przez prawodawcę unijnego, a także krajowego wymóg utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej nie jest bowiem celem samym w sobie, ale ma zapewnić, by grunty rolne, co do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności, były faktycznie w dobrym stanie agrotechnicznym. Stwierdzona przez organy różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą we wniosku, a powierzchnią kwalifikującą się do płatności wyniosła ... %, co przekracza 20 %. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8 ) jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Ponadto, Sąd stwierdził, że postępowanie organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji było zgodne z przepisami prawa, i to zarówno w aspekcie materialnoprawnym, jak i procesowym. Dokonane przez organy administracji publicznej czynności związane z ustaleniem okoliczności faktycznych w zakresie ustalenia różnicy wielkości gruntów wskazanych we wniosku, a gruntów uprawniających do otrzymania płatności oraz w zakresie braku utrzymywania przez skarżącą gruntów w dobrej kulturze rolnej znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym niniejszej sprawy m.in. w protokole kontroli jak i w dołączonej do tego protokołu dokumentacji oraz w materiale w postaci zdjęć. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie przyznania określonego wsparcia finansowego zobowiązane są stać na straży praworządności, jak również zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca zdecydował się więc na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i w konsekwencji od zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a., nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, których naruszenie skarżąca zarzuca we wniesionej do Sądu skardze. We wskazanym przepisie obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego. Na organie nie ciąży więc obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania pomocy. W postępowaniu w sprawie przedmiotowej płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z danego faktu wywodzi skutki prawne W ocenie Sądu organy administracji, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i dokonały jego oceny, nie przekraczając jednocześnie ram swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i wskazując przekonywujące podstawy dokonanej oceny, czemu dano wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Jednocześnie, co należy również podkreślić, skarżąca ani w toku postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu przez Sądem nie zdołała wykazać, by postępowanie dowodowe na podstawie, którego wydano zaskarżone rozstrzygnięcie przeprowadzone zostało w sposób naruszający zasady prawidłowego prowadzenia przez organy administracji postępowania w sprawach o przyznanie płatności. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podniesione w skardze zarzuty nie są uzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.