II SAB/Wa 611/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Adam Lipiński Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. M. na bezczynność P. z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje P. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku E. M. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od P. z siedzibą w W. na rzecz skarżącej E. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. E. M. zwróciła się w trybie dostępu do informacji publicznej do Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., o udzielenie informacji odnośnie zawartych przez [...] umów dotyczących wydzierżawienia terenów, którymi włada, w obrębie ewidencyjnym [...] na terenie Dzielnicy [...], ze szczególnym uwzględnieniem umów zawartych ze spółką [...] Sp. z o.o. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2013 r. [...] wskazało, że żądane informacje nie stanowią informacji dostępnych w trybie dostępu do informacji publicznej. Podniosło jednocześnie, iż od listopada 2012 r. w Urzędzie [...] działa Centralny Rejestr Umów (CRU), natomiast w Biuletynie Informacji Publicznej [...] prezentowany jest wykaz wprowadzonych do tego rejestru umów cywilnoprawnych, zawartych przez komórki organizacyjne Urzędu [...], jednostki organizacyjne i osoby prawne [...]. Obowiązek wprowadzania umów cywilnoprawnych do CRU nie dotyczy spółek z udziałem [...], przedsiębiorstw komunalnych, spółdzielni mieszkaniowych oraz TUW. Przedsiębiorstwo stwierdziło, iż mając powyższe na względzie oraz fakt, że zgodnie z aktualnym odpisem z KRS, w [...] Sp. z o.o. jedynym wspólnikiem jest [...], nie ma ono obowiązku udostępniania informacji dotyczących zawartych przez nie umów. W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. E. M. wskazała, że odwołuje się od decyzji z dnia [...] maja 2013 r. i wnioskuje o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła też, że [...] Sp. z o.o. jest spółką ze 100% udziałem [...], a więc jest osobą prawną [...] i podlega obowiązkowi rejestracji umów w CRU. Ponadto tereny, którymi włada, są terenami, których właścicielem jest [...] i jako takie są ujęte w budżecie miasta. Zatem podmiotowo i przedmiotowo umowy wydzierżawienia takich terenów są umowami publicznymi. Wniosła zatem o ich udostępnienie. Przedsiębiorstwo w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. podtrzymało swoje dotychczasowe ustalenia, informując jednocześnie, że zwróciło się do Urzędu [...] – Biura Nadzoru Właścicielskiego o zajęcie stanowiska w sprawie. Ponadto poinformowało o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do 60 dni. Natomiast w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] wskazało, że po powtórnym dokładnym przeanalizowaniu sprawy podtrzymuje swoje pierwotne stanowisko i odmawia udzielenia żądanych informacji, gdyż nie stanowią one informacji publicznej. Stwierdziło również, iż nawet, jeżeli stanowią one informację publiczną, to i tak zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, nie mogłyby zostać udostępnione, bowiem objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Analogiczne stanowisko Przedsiębiorstwo przedstawiło w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., przesyłając w załączeniu pismo Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. wskazujące, że nie jest ono objęte obowiązkiem prowadzenia powszechnie dostępnego rejestru umów cywilnoprawnych w ramach Centralnego Rejestru Umów, prowadzonego w Urzędzie [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Zarządu Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. E. M. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 oraz art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. Z uwagi na powyższe wniosła o zobowiązanie [...] do dokonania czynności udostępnienia żądanej informacji zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że żadne z pism Przedsiębiorstwa nie nosi znamion decyzji administracyjnej, a więc nie spełnia warunków określonych w art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo podniosła, że odmowa udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę ustawowo chronioną bez zachowania właściwej formy decyzji administracyjnej, wskazuje w oczywisty sposób na stan bezczynności. Ponadto, w ocenie skarżącej, żądane kopie umów stanowią informację publiczną. Treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, jak przyjmuje się w orzecznictwie, jest informacją publiczną. Umowa ta stanowi bowiem – zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy – informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pk 2 lit. f i pkt 5 lit. b ustawy, dostarczając wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało w szczególności, iż z faktu, że [...] jest jedynym wspólnikiem [...], będącego Spółką prawa handlowego, nie można wywieść, że dysponuje majątkiem publicznym. Bowiem z momentem prawnego powstania spółki (wpisu do KRS) i uzyskania osobowości prawnej, wniesione wkłady pieniężne stają się majątkiem spółki i nie mają przymiotu majątku publicznego. Majątek ten stał się własnością Spółki, a nie tylko majątkiem w jej dyspozycji. Świadczy o tym zarówno art. 12 Kodeksu spółek handlowych, jak i stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. w sprawie I OSK 877/11. Ponadto Przedsiębiorstwo na każde składane przez skarżącą pismo udzielało odpowiedzi, a zatem nie sposób uznać, że jego Zarząd pozostawał w bezczynności. Podniosło również, że skoro nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to nie było zobligowane do wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż o bezczynności organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", możemy mówić wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Oznacza to, że musi być spełniony zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres powołanej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia informacji będących informacjami publicznymi. I tak stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i d u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych raz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych, majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Adresat wniosku skarżącej o udzielenie informacji, tj. Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w W., dalej jako "Spółka", jest – w ocenie Sądu – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców na dzień [...] grudnia 2013 r., nr KRS [...], wynika bowiem, że Miasto [...] posiada w Spółce całość udziałów. Oznacza to, że [...] ma w niej pozycję dominująca w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), zgodnie z którym pozycja dominująca, to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym (art. 4 pkt 9 powołanej ustawy) przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie do konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów, domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycje dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Już powyższa okoliczność przesądza o tym, że spełniony jest podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo należy zauważyć, że Spółka powstała w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa komunalnego pod nazwą: Przedsiębiorstwo [...] i wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa, o którym mowa w ust. 1 (§ 3 ust. 1 i 2 jednolitego tekstu Aktu założycielskiego Przedsiębiorstwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością). We władaniu Spółki znajdują się nieruchomości będące własnością [...], a więc stanowiące majątek publiczny, czego Spółka nie kwestionuje. Także ten fakt kwalifikuje ją do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu u.d.i.p. Stąd też przeciwna argumentacja Spółki nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem Sądu spełniony jest w związku z tym również zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wprost znajduje potwierdzenie w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i d u.d.i.p. Nietrafne jest zatem stanowisko Spółki, że informacja o umowach cywilnoprawnych zawieranych przez nią, a dotyczących wydzierżawiania będących w jej władaniu nieruchomości stanowiących własność [...], nie jest informacją publiczną. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot będący w posiadaniu żądanej informacji jej nie udzieli bądź nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym (2-miesięcznym) terminie albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie Spółka twierdziła, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, zatem nie był spełniony zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takim przypadku, jak wskazuje się w orzecznictwie, informuje się o tym wnioskodawcę na piśmie. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji niebędącej informacją publiczną. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być podjęta, jeżeli prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w sytuacjach przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., bądź mamy do czynienia z informacją przetworzoną, a po stronie wnioskodawcy brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego, wymaganego w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Takiej zaś decyzji Spółka nie podjęła, nie sposób bowiem za takową uznać pisma z dnia [...] czerwca 2013 r. Chybiona jest argumentacja Spółki, iż jako podmiot prawa handlowego, a nie organ administracji publicznej, nie jest ona uprawniona do wydania decyzji w sprawie dostępu do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji i niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stąd wynika obowiązek wydania także przez spółkę prawa handlowego decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Spółka przyjmując błędnie, że wniosek skarżącej nie dotyczy informacji publicznej oraz odmawiając jej udzielenia z tego względu, jak również z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., pozostawała w bezczynności. Jednakże, w ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała bowiem z milczenia adresata wniosku, czy też lekceważenia wnioskodawcy, bądź też podejmowania pozorowanych działań, które miały na celu nieudzielenie informacji. Powodem zwłoki były jedynie problemy dotyczące wykładni pojęć "informacja publiczna" oraz "podmiot obowiązany". Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.