II SA/Kr 353/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 14 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Starosty S. w dniu 1 kwietnia 2011 r. wpłynął wniosek Nadleśnictwa S. w sprawie wydania decyzji stwierdzającej przejście w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] lub alternatywnie, w przypadku uznania tych działek za istotne dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , gruntów pokrytych wodami w postaci działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości Z. Starosta S. decyzją z dnia 7 października 2011 r. odmówił stwierdzenia przejścia w trwały zarząd Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , Marszałka Województwa [...] działek nr [...] i [...] w miejscowości Z. Od decyzji tej odwołał się Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo U. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z 7 grudnia 2011 r., działając na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 w związku z art. 26 § 2 i 3 i art. 123 kpa, wyznaczył Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. do rozpatrzenia odwołania. Dyrektor RZGW w G. decyzją z 23 lutego 2012 r. uchylił decyzję Starosty S. z 7 października 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Starosta S. decyzją z 13 czerwca 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 217 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145) i art. 104 kpa, stwierdził przejście w trwały zarząd Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , Marszałka Województwa [...] działki nr ewid. [...] w miejscowości Z. , będących własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasów Państwowych" Nadleśnictwo S. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na opinię biegłego S.Z. nr [...] z dnia 29 maja 2013 r., w której stwierdzono, że "Działka nr [...] stanowiąca również w terenie potok bez nazwy płynie od źródła aż do ujścia w swoim korycie. Cały potok płynie pomiędzy górami w tzw. jarze." Zdaniem biegłego świadczy to o tym, że działka [...] była prawdopodobnie pokryta wodami zarówno w 2002, jak i 2005 roku. Starosta podzielił stanowisko biegłego i uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do tego, by na podstawie art. 217 Prawa wodnego stwierdzić przejście w trwały zarząd Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. działek objętych wnioskiem. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: 1) [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. , który zarzucił, że w sentencji zaskarżonej decyzji błędnie wskazano Marszałka Województwa [...] jako podmiot, na rzecz którego przeszedł trwały zarząd spornych gruntów – jego zdaniem uprawnienia właścicielskie do tych gruntów powinien wykonywać Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej; 2) Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. , który zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana na wniosek Nadleśnictwa S., które nie ma umocowania ustawowego do wystąpienia z takim wnioskiem. Dyrektor RZGW w K. zwrócił się do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o wyznaczenie innego organu do rozpatrzenia wniesionych odwołań, lecz Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uznał, że wniesione w sprawie odwołania powinny być rozpatrzone przez RZGW w K. (pismo z dnia 4 lutego 2014 r.). Dyrektor RZGW w K. , po rozpoznaniu opisanych wyżej odwołań decyzją z dnia 14 stycznia 2015 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Starosty S. z 13 czerwca 2013 r. i umorzył postępowanie I instancji w całości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 130, poz. 1087 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego uprawnionym do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzeniu przejścia w trwały zarząd jest podmiot, na rzecz którego ma nastąpić przejście i dlatego żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego, aby domagać się takiego rozstrzygnięcia i tym samym nie może być stroną postępowania w tej sprawie. Organ powoła się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 160/07. W konsekwencji Dyrektor RZGW stwierdził, że wniosek inicjujący postępowanie został złożony przez podmiot do tego nieuprawniony (Nadleśnictwo S. ), co skutkowało bezprzedmiotowością tego postępowania i koniecznością jego umorzenia. Skargę na decyzję Dyrektora RZGW w K. wniósł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 24 § 1 pkt 1 i art. 26 § 3 kpa poprzez wydanie w sprawie decyzji przez organ, który jest jednocześnie stroną postępowania i odwołującym się; 2) art. 28 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu; 3) art. 40 § 2 kpa poprzez niedoręczanie pism procesowych pełnomocnikowi, lecz bezpośrednio uczestnikowi, co stanowiło naruszenie sformułowanej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a także stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa); 4) art. 6, art. 7 i art. 8 kpa poprzez niepodjęcie czynności mających na celu dokładnie wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego; 5) art. 217 ust. 2 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w nieuzasadnionym przyjęciu, iż wniosek o stwierdzeniu przejścia w trwały zarząd może złożyć wyłącznie podmiot, na rzecz którego ma nastąpić przejście, podczas gdy z literalnego brzmienia przepisu wynika, że przejście mienia następuje na wniosek zainteresowanego, a trudno za taki podmiot nie uznać skarżącego, skoro w chwili obecnej działki objęte decyzją Starosty S. pozostają w trwałym zarządzie Nadleśnictwa S. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę RZGW w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim za błędne Sąd uznał umorzenie postępowania przez organ odwoławczy. Stosownie do art. 217 ust. 1 Prawa wodnego "Z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-3". Natomiast ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W świetle tego przepisu Nadleśnictwo S. (jako jednostka organizacyjna działająca w imieniu Skarbu Państwa w ramach w strukturze organizacyjnej Lasów Państwowych) mogła być uznana za "zainteresowanego" w rozumieniu art. 217 ust. 2 Prawa wodnego i złożyć wniosek inicjujący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia przejścia w trwały zarząd działek nr [...] i [...] , położonych w miejscowości Z. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że działki te pozostają w trwałym zarządzie Nadleśnictwa Sucha (jednoznaczna treść ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów). Nie ulega wątpliwości, że ewentualne przejście (stwierdzenie przejścia) trwałego zarządu na inny podmiot wprowadza zmiany w sferze praw i obowiązków Nadleśnictwa S. , a więc podmiot ten powinien być uznany za zainteresowanego, o którym mowa w art. 217 ust. 2 Prawa wodnego. Uznanie, że przez "zainteresowanego" w rozumieniu art. 217 ust. 2 Prawa wodnego należy rozumieć jedynie podmiot, na który z mocy prawa przeszedł trwały zarząd zgodnie z art. 217 ust. 1 Prawa wodnego nie tylko ograniczyłoby ale też uniemożliwiłoby uregulowanie kwestii trwałego zarządu w sytuacji bierności, czy bezczynności podmiotu uprawnionego do żądania wydania decyzji stwierdzającej przejście trwałego zarządu na jego rzecz. Podmiot, w zarządzie którego wody oraz grunty pokryte tymi wodami pozostają, w takiej sytuacji, nie posiadałyby możliwości domagania się wyjaśnienia tej sprawy poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art. 217 ust. 2 Prawa wodnego. Nietrafnie zatem organ odwoławczy stwierdził bezprzedmiotowość postępowania ze względu na brak wniosku uprawnionego podmiotu. Zasadnie więc zarzucono w skardze naruszenie art. 217 ust. 2 Prawa wodnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało niezasadnym umorzeniem postępowania. Kontrola zaskarżonej decyzji wymaga również odniesienia się do kwestii właściwości organów. Stanowiący podstawę orzekania art. 217 Prawa wodnego znajduje się w dziale X Prawa wodnego w rozdziale zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe". Z ust. 2 tego przepisu wyraźnie wynika tylko właściwość organu I instancji, czyli starosty jako realizującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Natomiast organ odwoławczy pozwala ustalić art. 4 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. Przepis ten wskazuje na właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej jako organ wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej. Zwrócić też należy uwagę, że art. 217 Prawa wodnego jako przepis przejściowy nie ma własnych regulacji dotyczących wyłączania organów. Jednakże w Prawie wodnym znajdują się tego rodzaju przepisy, np. art. 127 ust. 7b, dotyczący postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, który wyłącza dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, ale tylko w sprawach, w których dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest wnioskodawcą. Zatem ustawodawca w Prawie wodnym przewidział dla dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej funkcję organu odwoławczego, a tam, gdzie dostrzegał taką konieczność, wyraźnie wyłączał dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 127 ust. 7b Prawa wodnego). W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym Dyrektor RZGW w Krakowie nie podlegał wyłączeniu, ponieważ nie był wnioskodawcą, a nie istnieje w Prawie wodnym przepis nakazujący wyłączenie go od rozpatrzenia odwołania w postępowaniu wszczętym na wniosek innego podmiotu. Skoro zatem ustawodawca przewidział dla Dyrektora RZGW w K. funkcję organu odwoławczego, to nie jest możliwe równoczesne uznanie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. za stronę postępowania. Błędnie temu podmiotowi status strony przyznał Starosta S. co następnie doprowadziło do wniesienia odwołania przez RZGW w K. rozpatrzonego przez Dyrektora RZGW w K. Podsumowując zatem, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Dyrektor RZGW w K. zobowiązany będzie do rozpatrzenia pisma wniesionego przez [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. i zbadania, czy jest ono ze względu na swoją treść w ogóle odwołaniem i dopiero ewentualnie po wyjaśnieniu tej kwestii i sprecyzowaniu przez stronę, że złożone pismo jest odwołaniem od decyzji starosty - do jego rozpoznania i orzeczenia, czy odnośnie działki objętej decyzją zachodzą przesłanki do jej wydania na podstawie art. 217 Prawa wodnego. Oczywistym jest również, że w tego rodzaju postępowaniu organ odwoławczy powinien przestrzegać podstawowych zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego przewidzianych w kpa, a także prawidłowo ustalić krąg stron i doręczać stronom lub ich pełnomocnikom pisma procesowe. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "c" ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 557 zł, na która złożyły się kwota uiszczonego wpisu (300 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł).