II OSK 912/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 926/15 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 926/15, oddalił skargę B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej (szklany dach) oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami łączącymi je z poziomem przyziemia, wraz z instalacją wewnętrzną gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, klimatyzacją i wentylacją mechaniczną oraz instalacjami elektrycznymi przy ul. [...] w[...]. W związku z istotnym odstąpieniem inwestora od warunków udzielonego pozwolenia na budowę PINB dla miasta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak:[...] , wstrzymał [...] sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych. Następnie organ powiatowy decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak:[...] , nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2012r. projektu budowlanego zamiennego zadaszenia podwórka, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ powiatowy decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak:[...] , zatwierdził projekt budowlany zamienny zadaszenia podwórka i udzielił firmie [...] Sp. z o.o. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwolenie na użytkowanie. [...] WINB decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego i na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany zamienny zadaszenia podwórka i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. inwestycji. Jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Następnie PINB miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Rozpatrując skargę B. K. na decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2013r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt SA/Lu 372/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB miasta[...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Pismem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sprecyzowanym pismem z dnia 17 września 2014 r. B. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca wskazała, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności i nowe dowody w postaci wyroku WSA w Lublinie z dnia 12 czerwca 2014r. sygn. akt II SA/Lu 372/13. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyłączył R. L., pełniącego funkcję[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, od udziału w postępowaniu w sprawie rozpatrzenia wniosku B. K. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. jednocześnie wyznaczając do załatwienia przedmiotowej sprawy [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...][...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak[...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. K., po którego rozpoznaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji organu powiatowego nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji PINB miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie, bowiem w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Weryfikowana decyzja nie jest dotknięta żadną wadą z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Wskazywana przez B. K. przesłanka, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności i nowe dowody jest przesłanką ewentualnego wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 lub pkt 8 K.p.a., a nie okolicznością przemawiającą za stwierdzeniem nieważności decyzji PINB dla miasta [...] z [...] maja 2013 r. B. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w piśmie z dnia 17 września 2014 r. skarżąca wnosiła zarówno o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji w sprawie o pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu jak i o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Powyższe oznacza, że wniosek skarżącej powinien być rozpoznany nie tylko w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji ale również wznowienia postępowania. Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w drodze postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów obu instancji, stwierdzając, że prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta [...] z [...] maja 2013 r. Wskazana decyzja nie jest bowiem dotknięta żadną wadą z art. 156 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 59 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego organ przeprowadził w dniu 25 kwietnia 2013 r. obowiązkową kontrolę inwestycji, stwierdzając zgodność obiektu z projektem budowlanym zamiennym. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. K., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz rozpoznania skargi, a także zasądzenia na rzecz pełnomocnika skarżącej wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które dotychczas nie zostało uiszczone w całości lub w części, według norm przepisanych. Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ dopuścił się naruszenia art. 66 § 1 zdanie drugie K.p.a. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. polegającego na braku zawiadomienia skarżącej, że zawarty w jej piśmie z 21 sierpnia 2014 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] udzielającą spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na użytkowanie zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, c.o., klimatyzacji, wentylacji mechanicznej oraz elektryczną przy ul. [...] w[...] , na działkach nr[...] , powinien zostać złożony odrębnym podaniem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta[...] , co skutkowało nierozpoznaniem wniosku skarżącej o wznowienie postępowania oraz pozbawieniem skarżącej możliwości skutecznego wniesienia wniosku o wznowienie postępowania do właściwego organu, a tym samym miało wpływ na wynik sprawy — które to uchybienie powinno skutkować uwzględnieniem skargi przez sąd I instancji i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania - [...] sp. z o.o. w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wskazanego przepisu. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie podniosła, w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ dopuścił się naruszenia art. 66 § 1 zdanie drugie K.p.a. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. Według skarżącej organy dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego przez to, że nie powiadomiły skarżącej, iż jej wniosek dotyczący wznowienia postępowania powinien być wniesiony odrębnym podaniem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta[...] , co skutkowało nierozpoznaniem wniosku o wznowienie, a tym samym miało wpływ na wynik sprawy w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 66 § 1 K.p.a. jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. W myśl art. 66 § 2 K.p.a. odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w §1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia 21 sierpnia 2014 r., sprecyzowanym pismem z dnia 17 września 2014 r. skarżąca wniosła zarówno o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji w sprawie o pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu, jak i o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Powyższe oznacza, że wniosek skarżącej powinien być rozpoznany nie tylko w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji, ale również wznowienia postępowania. Skarżąca skierowała powyższe pismo do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wyznaczył jako organ właściwy do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...] , w związku z wyłączeniem R. L. pełniącego funkcję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od udziału w postępowaniu. Należy wskazać, że w opisanym przypadku zastosowanie powinien znaleźć art. 66 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, powinien był wszcząć postępowanie w sprawie, w której jest właściwy. W sprawach pozostałych powinien był zawiadomić stronę, że powinna wnieść do właściwych organów administracji publicznej odrębne podania. Nie ma więc organ obowiązku sporządzenia np. odpisu podania i przekazania go do organów właściwych do rozpatrzenia w pozostałym zakresie spraw objętych podaniem. Obowiązki organu niewłaściwego ograniczone są zatem do zawiadomienia, że w innych sprawach wnoszący podanie powinien złożyć odrębne podanie do właściwego organu. Biorąc pod uwagę powyższe, należy zgodzić się, iż niepowiadomienie strony w trybie art. 66 § 1 K.p.a. przez organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o konieczności wniesienia do organu właściwego odrębnego podania w przedmiocie żądania wznowienia stanowiło naruszenie prawa. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności. Pomiędzy wydaniem decyzji odmownej w przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności a naruszeniem normy prawa odnoszącej się do powiadomienia strony o swojej niewłaściwości nie ma związku przyczynowego. Decyzja w rozpoznawanej sprawie byłaby bowiem identyczna, nawet gdyby powiadomiono stronę, który organ jest właściwy do rozpoznania sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB dla miasta [...] z [...] maja 2013 r. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie twierdzącą, iż w związku z zakreśleniem granic sprawy administracyjnej pismem z dnia 21 sierpnia 2014r., sprecyzowanym pismem z dnia 17 września 2014 r., brak rozpoznania wniosku o wznowienie miał wpływ na wynik sprawy prowadzonej w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W ww. podaniu wyraźnie wskazano dwa odrębne żądania, zatem brak rozpoznania jednego z nich nie stanowi przeszkody do rozpoznania drugiego, czy też wadliwości powodującej konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji. Organy uczyniły przedmiotem rozpoznania sprawę należącą do ich właściwości. Granice rozpoznania sprawy stanowił wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla miasta [...] z [...] maja 2013 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i w tych granicach organy rozstrzygały. Jednocześnie organy te nie były właściwe do rozpoznania drugiego z żądań, dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją. Z powyższych względów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 66 § 1 zdanie drugie, w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. okazały się bezzasadne. Sąd pierwszej instancji zasadnie nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a., a w konsekwencji oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., dlatego przepisy te nie zostały naruszone. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.) za udział w postępowaniu kasacyjnym zostanie przyznane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. ----------------------- 6