II SA/Rz 1578/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] października 2014 r. nr [...] wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 18 października 2013 r. K.K. złożył do Burmistrza Miasta [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu placu targowego na działkach nr ewid. 600 i 602 obr. [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...] w D. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] Burmistrz [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji K.K. podniósł, iż ww. decyzję wydano z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności art. 61 ust 1 pkt oraz art. 54 pkt 2 c w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Ponadto zarzucił naruszenie § 18 ust 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienioną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że planowana inwestycja z uwagi na zaistnienie przesłanek wynikających z art. 59 ust. 1 ustawy, a mianowicie braku planu miejscowego oraz zmianę sposobu zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego, wymagała ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Dopiero tak zebrana dokumentacja w sprawie pozwoliła organowi I instancji na ocenę, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy umożliwiając wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika dokonanych ustaleń na działkach nr 600 i 602 położonych w D. w okresie od 24 kwietnia 2013 r. do 23 kwietnia 2014 r. nastąpiła tzw. Jednorazowa zmiana zagospodarowania trwająca do roku - teren ww. działek został tymczasowo przekształcony na plac targowy. Powyższa działalność, mając na uwadze formę w jakiej jest aktualnie prowadzona powoduje szereg negatywnych reakcji zarówno wśród mieszkańców i jest powodem licznych interwencji porządkowych. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego działalność ta stwarza i stwarzać będzie duże uciążliwości dla mieszkańców użytkowników dróg miejskich i stanowi źródło konfliktów oraz zagrożeń komunikacyjnych porządkowych i społecznych. W toku postępowania słusznie uznał organ I instancji, iż planowane urządzenie placu targowego na działkach nr 600 i 602 koliduje z funkcją i sposobem zagospodarowania działek sąsiednich, naruszając tym samym zasadę "dobrego sąsiedztwa" określoną w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z uwagi na charakter ww. inwestycji, ale także jej lokalizacji w ścisłym centrum D., której infrastruktura drogowa, jak i intensywna i zwarta zabudowa mieszkaniowa byłaby powodem wielu konfliktów zarówno o charakterze sąsiedzkim jak i porządkowym. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Kolegium wskazało, iż sam fakt zabudowy podobnej do sąsiedniej nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Planowana inwestycja musi bowiem spełniać inne wymogi wynikające z przepisów prawa, w tym uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa". Należy wskazać, iż dotychczasowe funkcjonowanie tymczasowego placu targowego wykazało jednoznacznie, iż prowadzenie działalności gospodarczej w tej formie na ww. działkach w D. przy ul. [...] i [...] jest źródłem wielu konfliktów sąsiedzkich, powodem zakłócania porządku, nadmiernego hałasu oraz prowadzi do zakłóceń komunikacyjnych. Przedstawione przez odwołującego się propozycje zmniejszenia uciążliwości ww. inwestycji są niewystarczające w relacji do funkcji ww. inwestycji i biorąc pod uwagę bardzo zwartą zabudowę ww. terenu nie ma możliwości aby na ww. terenie funkcjonował plac targowy bez naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa". Należy bowiem zauważyć, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest również zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. K.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wymienioną na wstępie decyzję Kolegium zaskarżając ja w całości zarzucił jej: 1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy, przy przyjęciu, iż planowana przez skarżącego inwestycja pozostaje w kolizji z zasadami "dobrego sąsiedztwa", 2) wydanie rozstrzygnięcia bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie bardzo ogólnej oceny tego materiału, jak również niepodjęcie wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym: 1) kwestii zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych 600 i 602 (i w tym zakresie nieodniesienie się do zarzutów skarżącego); 2) prawidłowości wyznaczenia przez Burmistrza Miasta [...] "obszaru analizowanego" w rozumieniu par. 2 pkt. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) kwestii związanych z uciążliwością dla mieszkańców sąsiednich posesji i zakłócaniem porządku komunikacyjnego i w tym zakresie nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego, a w szczególności oględzin oraz rozprawy administracyjnej. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji; zasądzenie od na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załącznika nr 2a do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2014 . dla działki nr ew. 601, pod nazwą "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym" - celem stwierdzenia okoliczności związanych z cechami zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze bezpośrednio sąsiadującym z działkami objętymi wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje również konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz w art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż "w granicach określonych ustawą każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z przepisami prawa". Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego brak jest planu zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna. W celu stwierdzenia, że planowana zabudowa lub zmiana sposobu zagospodarowania terenu jest zgodna z przepisami cytowanej ustawy przeprowadzić należy analizę architektoniczno – urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. W myśl § 3 cytowanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza obszar analizowany i na nim przeprowadza analizę funkcji. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczaniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż musi on obejmować minimum trzykrotną szerokość frontu działki, nie mniej niż 50 m. Obszar analizowany należy tak wyznaczyć aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie inwestycyjne inwestora. W przedmiotowej sprawie wyznaczono obszar analizowany przyjmując trzykrotność frontu działki. Wynika z niego, że w analizowanym obszarze znajdują się budynki mieszkalne, budynki handlowe oraz miejski plac targowy. Z załączonej do decyzji organu analizy funkcji wynika, że "istniejący w obszarze analizowanym plac targowy miejski zgodny jest ze sposobem zagospodarowania wnioskowanym przez K.K. Nie jest zaś spełniony warunek dostępności z tej samej drogi publicznej". Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy "zasada dobrego sąsiedztwa" obejmuje ocenę i konieczność zachowania tzw. zasady kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. Przepisy cytowanej ustawy uzależniają zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych regulacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie warunków zabudowy (patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 103/14). Na podstawie analizy takiego obszaru organ bada czy spełnione są przesłanki z art. 61 § 1 pkt 1 ustawy. Również zauważyć należy, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy w § 2 pkt 7 przewiduje konieczność uwzględnienia interesów osób trzecich poprzez: konieczność określenia warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje oraz zanieczyszczenie powietrza. To wyliczenie ma charakter przykładowy. Z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy można odnieść wrażenie, że warunkiem przestrzegania zasady "dobrego sąsiedztwa" jest określenie warunków zabudowy lub zagospodarowania terenu w tożsamości funkcji. Np. w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 943/03 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąsiedztwo, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oznacza pozostawanie działki podlegającej zagospodarowaniu w otoczeniu urbanistycznym charakteryzującym się atrybutami, z których można ustalić cechy podobieństwa w zakresie funkcji, parametrów cech i wskaźników ukształtowania zabudowy. Pojęcie sąsiedztwa narzuca z samej nazwy pewną bliskość, o której można powiedzieć w znaczeniu urbanistycznym, że istnieje wówczas gdy pozostaje w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 ustawy tworząc ład przestrzenny. Kontynuacja funkcji może lecz nie musi polegać na kopiowaniu cech inwestycji zmieniającej zagospodarowanie (M. Szewczyk). Wg NSA realizacja zasady kontynuacji funkcji nie może sprowadzać się tylko do możliwości powstania obiektów tożsamych z już istniejącymi lub nową zabudową lub identycznym zagospodarowaniem terenu. Szczególne problemy w zakresie zachowania warunku kontynuacji funkcji występują na terenach zabudowy mieszkaniowej oraz terenach o różnych funkcjach. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany obejmuje różne funkcje. Samo stwierdzenie w analizie funkcji, że planowany sposób zagospodarowania terenu pozostaje w zgodzie z sąsiadującym miejskim placem targowym w sytuacji braku uzasadnienia jest nieprawidłowe. Z obowiązujących przepisów trudno wywieść zasadę, że plac targowy może być lokalizowany tylko obok innego placu i wówczas tylko można mówić o kontynuacji funkcji. W analizowanym obszarze zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa, działalność handlowa i plac targowy. Prawidłowo sporządzona analiza funkcji musi wskazywać jakiego rodzaju działalność handlowa jest prowadzona, jak duże to są placówki. Brak takich informacji uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji funkcji, a także oceny funkcji w zakresie uciążliwości usług. Taka ocena musi uwzględniać również to czy miejski plac targowy funkcjonuje każdego dnia, jeżeli tak to czym uzasadnić uciążliwość placu, który będzie funkcjonował raz w tygodniu. Nie budzi również wątpliwości, że analiza funkcji musi obejmować cały obszar, a nie tylko jeden jego element, tj. plac targowy. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że analiza funkcji nie spełnia wymogów pozwalających na uznanie jej za zgodną z prawem. Ze względu na zróżnicowany charakter analizowanego obszaru analiza funkcji musi uwzględniać wszystkie jego elementy. Jednozdaniowa analiza funkcji nie poddaje się kontroli sądu. Poza tym rozstrzygnięcie organu w swym uzasadnieniu spełniającym wszystkie wymogi dobrego uzasadnienia musi odnieść się do analizy funkcji. Organy obu instancji podnoszą jedynie element uciążliwości inwestycji, która narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Sam brak akceptacji dla wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu przez okolicznych mieszkańców nie jest wystarczającą przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 222/14). Uciążliwość jest elementem, który należy uwzględnić ze względu na ochronę interesów osób trzecich, lecz musi to być powiązane z całym obszarem analizowanym, w tym również z uciążliwościami już istniejącymi. Z reguły funkcjonowanie każdego placu targowego związane jest z przemieszczaniem się sporej ilości osób. Mówiąc o uciążliwościach placu oceny należy dokonać również przez pryzmat czasu jego funkcjonowania. Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni stanowisko Sądu. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. orzeczono jak w sentencji. Ze względu na charakter decyzji nie orzeczono o tymczasowej ochronie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a.