II OZ 896/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 193/15 odmawiające G. w K. przyznania prawa pomocy w zakresie częściowego zwolnienia od kosztów sądowych w sprawie ze skargi G. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku ponownego rozpoznania po sprzeciwie wniosku G. w K. o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowego zwolnienia od kosztów sądowych w sprawie ze skargi tego Towarzystwa na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, postanowieniem z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 193/15 odmówił G. w K. przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd I instancji wskazał podstawy prawne takiego rozstrzygnięcia tj. na art. 245 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) oraz art. 246 § 2 tej ustawy. Sąd zauważył, że z akt sprawy wynikało, iż jedynym źródłem dochodów Towarzystwa są składki członkowskie, niepokrywające jego kosztów funkcjonowania. Składki roczne aktualnie wynoszą: składka podstawowa 50 zł, składka ulgowa dla uczniów i studentów – 25 zł a dla emerytów, rencistów, osób bezrobotnych, a także osób pozostających w trudnej sytuacji życiowej - 12 zł. Przewidziano także składkę rodzinną w wysokości 80 zł rocznie. Towarzystwo liczy 29 członków zwyczajnych i 4 członków wspierających. Kwota uzyskana ze składek w skali roku wystarcza na pokrycie kosztów korespondencji i materiałów biurowych. Zobowiązania Towarzystwa przekraczają posiadane środki. W 2012 r., 2013 r. i 2014 r. działalność Towarzystwa została zakończona stratą odpowiednio [...] zł, [...] zł i [...] zł. Aktualne zobowiązania przekraczają kwotę [...] zł. Towarzystwo nie jest w stanie uzyskać dochodów ze spadków, darowizn, działalności gospodarczej bowiem koncentrując się na pozyskiwaniu środków zamiast na ochronie przyrody zatraciłoby swój ideowy charakter. Towarzystwo nie zatrudnia pracowników i nie prowadzi działalności gospodarczej. Działalność swoją opiera się na pracy społecznej o charakterze eksperckim (ekspercka wiedza członków wykorzystywana do sporządzania ekspertyz). Rynkowa wartość ekspertyz przekracza ponoszone koszty funkcjonowania Towarzystwa jednak nie przynoszą one realnego przychodu. Sąd odmawiając przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie uznał, że skarżąca określiła wysokość obowiązkowych składek na poziomie nieadekwatnym do szeroko zakreślonych w statucie form jego działalności, a jednocześnie nie korzysta z innych dozwolonych prawem form finansowania swojej działalności. Tym samym sama pozbawiła się możliwości zdobycia środków na poniesienie kosztów sądowych. Stowarzyszenie mimo bycia jednostką non profit, chcąc realizować swą określoną statutem działalność musi liczyć się z koniecznością ponoszenia kosztów, w tym kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Członkowie Stowarzyszenia powinni podjąć odpowiednie środki w celu zapewnienia finansowania działalności Stowarzyszenia. Brak stałego źródła dochodu oraz rezygnacja z działań na rzecz uzyskania nowych źródeł finansowania prowadzonej działalności nie uzasadnia uprzywilejowania w postaci zwolnienia od kosztów sądowych. Sąd podkreślił, że z faktu, iż cele działalności stowarzyszeń mają charakter niezarobkowy nie wynika, że stowarzyszenia nie mogą prowadzić żadnej działalności. Wymóg niezarobkowego charakteru stowarzyszeń oznacza jedynie, że dochód stowarzyszenia nie może być dzielony między członków lecz musi być przeznaczany na podtrzymywanie statutowych celów stowarzyszenia. Sąd zaznaczył, że w przypadku trudności w prowadzeniu działalności statutowej członkowie powinni podjąć odpowiednie środki w celu uzyskania niezbędnych środków finansowych np. ustalenie wyższych składek. Zgodnie z § 25 Statutu Stowarzyszenie ma szerokie spektrum źródeł, które mogą stanowić jego majątek. Przerzucenie ciężaru finansowania działalności statutowej Stowarzyszenia na Państwo przez uzyskanie zwolnienia od kosztów sądowych stanowi zaprzeczenie zasady, że stowarzyszenie prowadzi działalność na bazie własnego majątku. Stowarzyszenie aktywnie prowadząc swoją działalność na polu ochrony środowiska powinno równie aktywnie zdobywać środki na swoją działalność a nie dążyć do finansowania działalności podmiotów prywatnych ze źródeł publicznych do czego sprowadza się korzystanie ze zwolnienia z kosztów sądowych w drodze prawa pomocy. Wskazywana niemożność zdobycia środków na działalność z uwagi na zaangażowanie w sprawy ochrony środowiska nie uzasadnia uwzględnienia wniosku. W zażaleniu Stowarzyszenie zakwestionowało argumentację przyjętą przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu. Wskazano, że Stowarzyszenie zamiast ubiegać się o całkowite zwolnienie od kosztów wystąpiło tylko o częściowe zwolnienie z kosztów sądowych uznając za słuszną zasadę ponoszenia kosztów sądowych przez podmiot inicjujący postępowanie sądowe. Zaznaczyło przy tym, że jej interwencja w niniejszej sprawie wynikała z troski o ochronę dobra wspólnego jakim jest ochrona przyrody, która, w jej ocenie, w postępowaniu przed organami administracji państwowej nie została zapewniona wbrew takiemu obowiązkowi wynikającemu z konstytucji. Podkreślono, że w zaskarżonym postanowieniu została pominięta międzynarodowa Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r., ratyfikowana przez Polskę dnia 31 grudnia 2001 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 707 – dalej jako Konwencja z Aarhus). Przedmiotowa konwencja gwarantuje dostęp do wymiaru sprawiedliwości, zaś bariera finansowa nie powinna być przeszkodą w dostępie do wymiaru sprawiedliwości (art. 9). Konieczność uiszczenia wpisu przekraczającego możliwości płatnicze Towarzystwa stoi w sprzeczności z duchem ww. konwencji. Na sprawę wydatków nie można patrzeć jedynie przez pryzmat wnioskowanej kwoty pomocy, lecz należy to czynić przez pryzmat całokształtu wydatków Towarzystwa w przedmiotowej sprawie jak i w innych działaniach. W 2014 r. koszty postępowań sadowych przekroczyły 50% rocznego budżetu Towarzystwa. Skarżonym postanowieniem uniemożliwiono Stowarzyszeniu dostęp do wymiaru sprawiedliwości poprzez wytworzenie bariery finansowej. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia wydane postanowienie jest sprzeczne z Konwencją z Aarhus. Podkreślono, że zgodnie z art. 91 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa, a zatem i prawo wspólnotowe, ma pierwszeństwo przed prawem krajowym. Zatem przytoczone przez Sąd orzecznictwo nie powinno mieć zastosowania w przypadku spraw dotyczących ochrony środowiska. Wskazano na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu, z którego wynikało, że prawo krajowe sprzeczne z istotą prawa wspólnotowego nie powinno być stosowane. Stowarzyszenie wskazało, że przy natłoku spraw związanych z działaniami na rzecz przyrody, dla organizacji bazującej na pracy społecznej członków, pracujących zawodowo poza Towarzystwem, fizycznie niemożliwe (brakuje czasu i sił) jest podjecie dodatkowych działań mających na celu pozyskanie funduszy np. z spadków darowizn czy działalności gospodarczej. Działalność Towarzystwa nie sprowadza się do prowadzenia korespondencji. Większość spraw wynika z realizacji czasochłonnych badań i obserwacji przyrodniczych, prowadzonych w terenie, wymagających specjalistycznej wiedzy. Skierowanie działań na pozyskiwanie środków na działalność Towarzystwa prowadziłoby do zarzucenia głównego celu statutowego jakim jest ochrona środowiska przyrodniczego. W takiej sytuacji funkcjonowanie Stowarzyszenia stałoby się bezzasadne. Podkreślono, że Stowarzyszenie podejmowało rozmowy z potencjalnymi darczyńcami, zatem podejmowało działania w celu zdobycia dodatkowych środków. Uzyskanie dotacji od podmiotów gospodarczych tj. podmiotów zainteresowanych efektami działalności organizacji pozarządowej w praktyce jest niemożliwe, bowiem potencjalnie zainteresowane firmy konsultingowe prowadzące działalność z zakresu opracowań przyrodniczych od 2009 r. były autorem zakwestionowanych przez Stowarzyszenie raportów. Stowarzyszenie kwestionowało też wykonywane w wielu sprawach nadzory środowiskowe co wyklucza przychylność firm z tego sektora usług. Wsparcie kłopotliwej dla inwestora organizacji, może oznaczać nieuzyskanie kontraktu przez potencjalnego darczyńcę. Stawiając na jakość wykonywanych opracowań Towarzystwo, przy dążeniu inwestorów do minimalizowania kosztów, odbierane jest jako Towarzystwo blokujące inwestycje, gdy rzeczywistym celem Towarzystwa jest ochrona środowiska na właściwym, wysokim poziomie. Ten konflikt interesów wyklucza pozytywne reakcje na prośby o darowizny. Towarzystwo jest podmiotem o wysokiej reputacji, bezinteresownym, niezależnym, który nie uległ korupcji. Odnosząc się do twierdzenia Sądu, że składka członkowska, którą Stowarzyszenie pobiera jest nieadekwatna do zakresu prowadzonej działalności, stwierdzono, że wysokość składki nie odbiega od wysokości składek przyjętych w stowarzyszeniach zajmujących się ochroną przyrody i dostosowane są do możliwości finansowych jego członków. Stowarzyszenie zaznaczyło, że składka ta oscyluje w górnych granicach kwoty akceptowalnej, jaką są w stanie pokrywać jej członkowie nie otrzymując nic w zamian. Przedstawiając analizę dochodów Stowarzyszenia około [...] zł na rok na tle wydatków i nieuregulowanych zobowiązań sięgających aktualnie [...] zł stwierdzono, że Towarzystwo z ekonomicznego punktu widzenia powinno zbankrutować. Jednak praca społeczna jego członków powoduje, że wobec braku środków działalność Stowarzyszenia jest kontynuowana. Ponadto stwierdzono, że Stowarzyszenia nie stać na rozpoczęcie i prowadzenie działalności gospodarczej. Same koszty obsługi księgowej na poziomie [...] – [...] rocznie i zatrudnienia pracownika o wysokich kwalifikacjach i doświadczeniu w zakresie zagadnień przyrodniczych i administracyjno-proceduralnych przy niepewności wynagrodzenia jest nierealne. Podkreślono, że wpis w wysokości 500 zł stanowi więcej niż 25% dochodów Towarzystwa i jest dla niego kwota zaporowa. Zdaniem Stowarzyszenia starało się ono wykazać, że w opisanej powyżej sytuacji zaistniały przesłanki z art. 246 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 246 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. − osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, prawo pomocy może być przyznane w zakresie częściowym - gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Warunkiem przyznania prawa pomocy jest wykazanie przez stronę, że w sprawie występują przesłanki uzasadniające jej udzielenie, przy czym ocena sądu w tym zakresie odnosi się do rozważenia sytuacji finansowej składającego wniosek w kontekście kosztów, jakie zobowiązany jest on ponieść na poczet prowadzonego postępowania. Sąd rozpoznając wniosek o przyznanie prawa pomocy, bada stan majątkowy strony ubiegającej się o przyznanie prawa pomocy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena sytuacji majątkowej skarżącego Stowarzyszenia dokonana przez Sąd I instancji zasługuje na aprobatę. Udzielenie stronie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest formą jej finansowania z budżetu państwa i przez to powinno sprowadzać się jedynie do przypadków, w których strona nie posiada środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym i wykaże to w sposób przekonywujący. Ponadto osoba prawna oraz inna organizacja nieposiadająca osobowości prawnej powinna wykazać nie tylko, że nie ma środków na poniesienie kosztów postępowania, ale także że nie ma ich, pomimo iż podjęła wszelkie niezbędne działania by zdobyć fundusze na pokrycie wydatków (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 568). Instytucja prawa pomocy jest wyjątkiem od generalnej zasady, zgodnie z którą do uiszczenia kosztów sądowych obowiązany jest ten, kto wnosi do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki (art. 214 § 1 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie zaskarżonym postanowieniem odmówił Stowarzyszeniu przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Stowarzyszenie bowiem, w ramach planowania wydatków, przewidując realizację swoich praw przed sądem, powinno uwzględnić konieczność posiadania środków finansowych na prowadzenie spraw sądowych. Podzielić należy ugruntowany w orzecznictwie i prezentowany również przez Sąd I instancji pogląd, że chociaż stowarzyszenie jest organizacją non profit, to nie zwalnia to automatycznie danego stowarzyszenia od obowiązku zapewnienia środków na swoją działalność – np. w drodze obowiązkowych składek dostosowanych swoją wysokością do zadań, które zamierza realizować w ramach prowadzonej działalności społecznej. Twierdzenie, że składki te są na poziomie najwyższym możliwym do zaakceptowania przez członków Stowarzyszenia, a przy tym odpowiadają wysokości składek w innych organizacjach pozarządowych prowadzących taką samą lub zbliżoną działalność w zakresie ochrony środowiska naturalnego, nie jest argumentem przemawiającym za odstąpieniem od ponoszenia pełnych kosztów postępowania. Skoro Stowarzyszenie prowadzi szeroko zakrojoną działalność społeczną angażując wszelkie siły i środki w działania dotyczące ochrony środowiska naturalnego, sporządzając wymagające fachowej wiedzy i doświadczenia raporty, to jednocześnie powinno zaplanować budżet od strony przychodów, który bez przeszkód pozwoliłby realizować te godne pochwały działania. Nie dostrzeganie wagi tej kwestii lub bierność sprowadzająca się do poprzestania na zebraniu składek członkowskich w wysokości daleko niewystarczającej do pokrycia zobowiązań wynikających z działalności Stowarzyszenia jest ewidentnym naruszeniem zasady, że stowarzyszenie prowadzi działalność na bazie własnego majątku wynikającej wprost z przepisów prawa o stowarzyszeniach (art. 33 – 36 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach – Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 j.t.). Ustawa Prawo o stowarzyszeniach wskazuje szereg możliwości pozyskiwania środków finansowych na działalność stowarzyszenia tak jak składki członkowskie, darowizny, spadki, zapisy, dochody z własnej działalności, dochody z majątku stowarzyszenia oraz z ofiarności publicznej, prowadzenie działalności gospodarczej, czy korzystanie z dotacji. W związku z tym sytuacja, w której stowarzyszenie nie podejmuje skutecznych działań by zdobyć adekwatne środki na swoje funkcjonowanie lub działania te są nieskuteczne bowiem większą wagę przykłada do zasadniczej działalności statutowej nie stanowi podstawy do ubiegania się o zwolnienie od obowiązku ponoszenia kosztów postępowania. Skoro wysiłki w pozyskanie środków finansowych są niewspółmierne do możliwości jakie daje ustawa, to oznacza, że Stowarzyszenie samo rezygnuje z pozyskania środków z takiego źródła a tym samym godzi się na to, że nie zrealizuje celów statutowych. Nie można wymagać, by to Skarb Państwa wspomagał finansowo organizację pożytku publicznego finansując koszty jej udziału w sprawie, kiedy to ona powinna dołożyć wszelkich starań by zapewnić finansowanie swojej działalności na odpowiednim poziomie. Godne pochwały jest wspomaganie organów administracji publicznej w podejmowanych przez nie działaniach z zakresu ochrony środowiska jak i zaangażowanie w społeczną kontrolę prawidłowości ich działania. Skoro jednak Stowarzyszenie powstało by realizować właśnie taką działalność, to nie można wymagać, że działalność ta, nawet przy niezadowalającym poziomie ochrony środowiska realizowanej przez organy państwowe, będzie finansowana przez budżet Państwa niejako na zasadzie rekompensaty za uchybienia organów państwowych. Skarżące Stowarzyszenie co prawda wskazuje na okoliczności, z których wynika, że pozyskanie darowizn od podmiotów zawodowo powiązanych z efektami działalności społecznej Stowarzyszenia ( tworzenie opracowań dotyczących ochrony środowiska) nie jest łatwe a w określonych realiach rynkowych może okazać się niemożliwe, to nie wyklucza to pozyskiwania darowizn od innych podmiotów np. osób fizycznych, organizacji żywo zainteresowanych ochroną środowiska przy realizacji określonej inwestycji. Brak czasu wynikający z realizacji głównych celów Stowarzyszenia nie może być uzasadnieniem do scedowania obowiązku zapewnienia środków finansowania swojej działalności na budżet Państwa. Odnosząc się do zarzutu nieodniesienia się przez Sąd w skarżonym postanowieniu do Konwencji z Aarhus stwierdzić należy, że postanowienia tej konwencji wyznaczają ogólne kierunki zmian w prawodawstwie państw ją ratyfikujących dotyczące zapewniania społeczeństwu dostępu do informacji o ochronie środowiska. Jak wynika z uzasadnienia do ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 89, poz. 970) artykuł 9 dotyczący dostępu do wymiaru sprawiedliwości mówi o zagwarantowaniu możliwości poszukiwania ochrony w przypadku naruszenia przez władze uprawnień społeczeństwa związanych z dostępem do informacji oraz udziałem w podejmowaniu decyzji, oraz możliwości występowania do sądu z roszczeniami w interesie publicznym (np. występowanie do sądu z roszczeniem przeciw zakładom, nie stosującym się do krajowych przepisów ochrony środowiska). Z ustępu 5 art. 9 Konwencji z Aarhus wynika, że dla wsparcia skuteczności postanowień niniejszego artykułu, każda ze Stron zapewni poinformowanie społeczeństwa o dostępie do administracyjnych lub sądowych procedur odwoławczych oraz rozważy ustanowienie odpowiedniego mechanizmu udzielania pomocy dla usunięcia lub zredukowania finansowych i innych ograniczeń dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Zatem Polska jako strona tej konwencji powinna poza obowiązkiem informacyjnym w zakresie obowiązujących procedur odwoławczych przez organami administracji lub przed sądem "rozważyć ustanowienie odpowiedniego mechanizmu udzielania pomocy dla usunięcia lub zredukowania finansowych i innych ograniczeń dostępu do wymiaru sprawiedliwości". Z tego wynika, że już samo wprowadzenie instytucji prawa pomocy na etapie sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych dotyczących ochrony środowiska jest urzeczywistnieniem postanowień konwencji. Z tego nie wynika obowiązek finansowania stron takiego postępowania przez Państwo. Wystarczy wprowadzić mechanizm, który pomoże zredukować lub usunąć finansowe ograniczenia w dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach z zakresu ochrony środowiska. W ocenie Sądu, instytucja prawa pomocy, przy spełnieniu określonych w niej wymagań pozwala stronie postępowania usunąć lub zredukować ograniczenia w dostępie do wymiaru sprawiedliwości. Stawki opłat sądowych nie są wygórowane jak twierdzi Stowarzyszenie. Przy niskim poziomie dochodów Stowarzyszenia i braku działań by dochody te zwiększyć każda kwota dodatkowej opłaty mogłaby być uznana za przeszkodę w dochodzeniu swych praw. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że stanowisko Sądu i instancji zawarte w zaskarżonym postanowieniu należy uznać za w pełni uzasadnione. Koncentrowanie działalności społecznej Stowarzyszenia jedynie na działalności pro publico bono jakkolwiek godne pochwały nie może stanowić podstawy do szczególnego traktowania tego podmiotu w zakresie kosztów postępowania. Przenoszenie kosztów jego działalności na budżet Państwa byłoby wyrazem nieuprawnionego wspierania tego rodzaju organizacji w realizacji ich działań statutowych dla których zostały powołane a które to działania powinny realizować w ramach posiadanego majątku. Należy zaznaczyć, że powołanie stowarzyszeń jest dobrowolne. Zatem decydując się na prowadzenie społecznie pożytecznej działalności Stowarzyszenie musiało brać pod uwagę rzeczywiste uwarunkowania jego zaangażowania w spory sądowe (ponoszenie kosztów takich postępowań) i inne wydatki konieczne przy jego funkcjonowaniu, toteż mając prawne możliwości podniesienia składki członkowskiej lub pozyskiwania środków z innych źródeł powinny wykazać, że możliwości te zostały wykorzystane, a mimo to nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Tego zdaniem NSA nie wykazano, wobec czego zasadnym była odmowa prawa pomocy w zakresie częściowego zwolnienia od kosztów. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji