II SA/Sz 269/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. na wystąpienie pokontrolne Wojewody z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie funkcjonowania ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy postanawia: I. odrzucić skargę. II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy w kwocie [...] złotych. J.W., reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. B.D., wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wystąpienie pokontrolne Wojewody z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie funkcjonowania ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, prowadzonego przez skarżącego. Przedstawiając w przedmiotowym protokole oceny i uwagi końcowe, organ wniósł m.in. o realizację podstawy programowej w zakresie jazdy w warunkach specjalnych w ośrodku doskonalenia techniki jazdy (zgodnie ze złożonym wnioskiem przedsiębiorcy z [...]) lub przy wykorzystaniu urządzenia technicznego, spełniającego wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sprawie urządzenia do symulowania jazdy w warunkach specjalnych (Dz. U. Nr 81, poz. 444). W konsekwencji, negatywnie organ ocenił prowadzenie zajęć, w ww. ośrodku, w warunkach specjalnych przy wykorzystaniu symulatora [...] (od [...] tj. odbioru pisma o unieważnieniu certyfikatu zgodności) dla przedmiotowego urządzenia technicznego. Organ wyraził ogólną ocenę z kontroli pozytywną z nieprawidłowościami i zobowiązał kontrolowanego o pisemną informację o wykonaniu zaleceń lub podjętych działaniach lub przyczynach ich nie podjęcia w terminie 7 dni od daty otrzymania wystąpienia. W skardze, J.W. wywiódł możliwość kwestionowania powołanego wystąpienia pokontrolnego z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej "P.p.s.a.". Według skarżącego, skutkiem wydania wystąpienia pokontrolnego, jest zaprzestanie prowadzenia przez niego szkoleń na trzystopniowym symulatorze jazdy w warunkach specjalnych. Wskazał, że pismem z dnia [...] wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...], skarżący uiścił na konto sądowe opłatę w wysokości 200 zł, tytułem skargi na czynności z zakresu administracji publicznej (vide k. 42 akt sądowych). Wojewoda w odpowiedzi na skargę J.W., wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Możliwość merytorycznej kontroli zarzutów skargi przez sąd administracyjny, uzależniona jest od spełnienia przez skarżącego wymogów przewidzianych dla tego środka prawnego. Dotyczy to m.in. spełnienia przesłanki dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym, określającym, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga. W niniejszej sprawie konieczne jest właśnie ustalenie, czy objęty skargą jej przedmiot podlega kontroli sądowoadministracyjnej, mianowicie czy wystąpienie pokontrolne Wojewody z dnia [...] jest - jak podnosi skarżący - aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego płynie konkluzja, że przedmiotem skargi w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., mogą akty lub czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; mają charakter publicznoprawny; są skierowane do indywidualnego podmiotu i dotyczą jego uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi przy tym istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (patrz. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/2013, opubl. w ONSAiWSA 2014/1/2, OSP 2014/5/53, LEX nr 1356405, Prok.i Pr.-wkł. 2014/11-12/48). Należy podkreślić, że uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (patrz. uchwała składu siedmiu sędziów NSA w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (opubl. w ONSAiWSA 2008/2/21, OSP 2008/5/51, OSP 2008/7-8/89, Prok.i Pr.-wkł. 2008/7-8/65, POP 2008/3/45). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, sąd uznał, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie określa ono uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obrazuje przebieg kontroli, wskazuje na stwierdzone uchybienia oraz zawiera wnioski o ich usunięcie. Wymaganiom tym odpowiada obowiązek kontrolowanego do udzielenia odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne. Wystąpienie to nie stanowi rozstrzygnięcia władczego, tzn. takiego, któremu strona obowiązana jest się poddać pod groźbą zastosowania środków przymusu państwowego, przewidzianych w przepisie prawa materialnego rangi ustawowej. Ustalenia i wnioski wskazane w wystąpieniu pokontrolnym, nie tworzą nowej sytuacji prawnej dla skarżącego, a jedynie stwierdzają, że kontrolowany nie wypełnia obowiązków przewidzianych prawem. Bez wątpienia obowiązek udzielenia odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne nie może być rozumiany jako obowiązek w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powyższa ocena została oparta o analizę art. 39h ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), z którego wynika, że w ramach sprawowanego nadzoru nad ośrodkami szkolenia kierowców, wojewoda przeprowadza kontrolę m.in. w zakresie spełniania przez ośrodek szkolenia wymagań, o których mowa w art. 39g ust. 2. W przypadku ustalenia naruszeń warunków wykonywania działalności, organ wyznacza termin ich usunięcia (art. 39h ust. 2 pkt 2 ww. ustawy). Wojewoda wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia oraz wykreśla z urzędu przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia, jeżeli przedsiębiorca m.in. nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia w wyznaczonym przez wojewodę terminie. Z powołanych regulacji prawnych nie można wywieść odpowiedzialności administracyjnej kontrolowanego podmiotu za brak odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne, a także nie wynika z nich możliwość poddania tego wystąpienia egzekucji administracyjnej. Władczym rozstrzygnięciem, któremu skarżący musiałby się, poddać byłaby decyzja o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia i wykreślająca przedsiębiorcę z właściwego rejestru, z uwagi na nieusunięcie naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej. Należy zatem przyjąć, że ustalenia poczynione na podstawie kontroli przedsiębiorcy prowadzącego szkolenia kierowców, które zostały zobrazowane w wystąpieniu pokontrolnym, mogą się co najwyżej przełożyć na konkretne ustalenia w obrębie praw lub obowiązków kontrolowanego na gruncie samodzielnego postępowania, którego wynikiem może być decyzja wydana w oparciu o art. 39h ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Sąd podziela pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 505/12 (opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl), że w przypadku, gdy żaden ze składników wyniku kontroli nie może być uznany za formę rozstrzygnięcia sprawy, to ustalenia poczynione w przebiegu kontroli, stanowią materiał dowodowy w postępowaniu, jakie zostanie ewentualnie wszczęte przez właściwe organy i w jego ramach podlegać ma ocenie, a osoba kontrolowana będzie miała możliwość podważenia ustaleń zawartych w wyniku kontroli. Reasumując sąd uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowane skargą J.W. wystąpienie pokontrolne i wynikające z niego wnioski, są nakierowane bezpośrednio na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec skarżącego, w związku z tym nie mieści się ono w pojęciu aktów lub czynności, dotyczących uprawnienia bądź obowiązku w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z tego względu przedmiotowe wystąpienie pokontrolne, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie, sąd odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzekł, jak w pkt I postanowienia. O zwrocie skarżącemu wpisu sądowego, sąd orzekł, jak w pkt II postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.