IV SA/Wa 931/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka,, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Starosty M. znak: [...] z dnia [...] października 2014 r. umarzającej z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, położonej w miejscowości W., gmina K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], stanowiącej własność M. W., w celu założenia i przeprowadzenia przez w/w działki napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] przedstawił następujący stan sprawy. Starosta M. decyzją z dnia [...] października 2014 r., umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia, na niezwłoczne zajęcie powyżej opisanej nieruchomości, położonej w miejscowości W. w celu założenia i przeprowadzenia przez w/w działki napowietrznej linii elektroenergetycznej [...]. Rozpatrując odwołanie M. W., Wojewoda [...] wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio całości albo w części". W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że: - pismem z dnia 3 czerwca 2014 r., K. Z., reprezentujący [...] S.A. z siedzibą w K. złożył do Starosty M. wniosek o wydanie na podstawie art. 124 ust 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonych w gminie K., obręb [...], objętych księgami wieczystymi nr [...], objętych postępowaniem administracyjnym w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wszczętym na wniosek z dnia 3 marca 2014 r.. Jednocześnie wniósł o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; - pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. Starosta M. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek [...] S.A. z siedzibą w K. postępowania w sprawie udzielenia w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części powyżej opisanych nieruchomości i nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; - pismem z dnia 15 września 2014 r., K. Z., reprezentujący [...] S. A. z siedzibą w K. wystąpił do Starosty M. z wnioskiem o wycofanie wniosku o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości, z uwagi na fakt utrzymania w mocy przez Wojewodę [...] decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowych nieruchomości ponieważ wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie stało się bezprzedmiotowe; - pismem z dnia 18 września 2014 r. Starosta M. zawiadomił strony przedmiotowego postępowania, że w dniu 16 września 2014 r. wpłynął wniosek o umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części w/w nieruchomości, ze względu na wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Starosty M. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie ograniczenia prawa własności przedmiotowych nieruchomości, w celu umożliwienia stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań na podstawie art. 10 kpa, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma. Następnie decyzją z dnia [...] października 2014 r. na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami z urzędu umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części przedmiotowych nieruchomości, gdy z akt sprawy wynika, że postępowanie toczy się na wniosek [...] S.A. z siedzibą w K., a nie z urzędu. Zdaniem Wojewody [...] z powyższego wynika, że organ pierwszej instancji przystępując do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy wskazał niewłaściwą podstawę prawną i nie zastosował odpowiedniej procedury, ponieważ przedmiotowe postępowanie nie jest prowadzone z urzędu tylko na wniosek i w przypadku, gdy wnioskodawca wycofuje wniosek należy zastosować art. 105 § 2 kpa i przeprowadzić postępowanie zgodnie z tym przepisem. Organ odwoławczy wskazał, że art. 105 § 2 kpa stanowi bowiem, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Dopuszczalność umorzenia postępowania na podstawie powołanego przepisu jest uzależniona od łącznego zaistnienia przesłanek: - postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony; - postępowanie administracyjne toczy się; - o umorzenie postępowania wystąpi strona, która żądała wszczęcia postępowania; - inne strony nie zgłosiły sprzeciwu; - umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Wojewoda [...] wskazał, że niezbędne było przeprowadzenie przez Starostę M. postępowania wyjaśniającego w znacznej części, do czego - zgodnie z art. 136 kpa nie był uprawniony organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem organu drugiej instancji opisany wyżej stan faktyczny i prawny uzasadnia uchylenie na podstawie art. 138 § 2 kpa zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. W uzasadnieniu skargi opisała sprawę, podnosząc w szczególności sprawę odszkodowania za zajęcie części przedmiotowych działek. Opisała też trudną sytuację związaną ze stanem chorobowym jej brata. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - powoływanej dalej jako ppsa, lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy ppsa, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe, ponieważ bezprzedmiotowość postępowania z art. 105 § 1 kpa w niniejszej sprawie z przyczyny wskazanej przez organ pierwszej instancji nie występuje, bowiem organ pierwszej instancji winien ocenić cofnięcie wniosku w świetle przesłanek z art. 105 § 2 kpa, stanowiło ono bowiem w istocie wniosek strony o umorzenie postępowania. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa możemy mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że w sprawie występują tego typu przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak rozumiana przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, może również powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", 12. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 415; Andrzej Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego"). Baza Orzeczeń LEX: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1474/12, Lex 1316747; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 62/13, Lex 1321520; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1392/12, Lex 1305644). Bezprzedmiotowość postępowania związana jest zatem z wystąpieniem w sprawie obiektywnych przeszkód uniemożliwiających jej dalsze prowadzenie. Bezprzedmiotowość będzie zachodziła np. w przypadku: śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach, prowadzenia postępowania przez organ niewłaściwy. Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Przepis art. 105 § 1 kpa odnosi się zatem do przypadków zobiektywizowanych, natomiast przepis art. 105 § 2 kpa odnosi się do sytuacji, w której strona postępowania odstępuje od żądania rozstrzygnięcia decyzją o istocie sprawy, dotyczącej jej interesu prawnego lub obowiązku. Nie oznacza to, że ten interes prawny lub obowiązek przestaje istnieć, ale dla strony traci doniosłość prawną rozstrzygnięcie o nich w decyzji administracyjnej, a więc jest to bezprzedmiotowość względna, bo odnoszona do treści żądania strony, które było podstawą wszczęcia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", 12. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 417). W przepisie art. 105 § 2 kpa przewidziano zatem możliwość umorzenia postępowania, które nie stało się obiektywnie bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: "Komentarz aktualizowany do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego" Baza Orzeczeń Lex). Przepis art. 105 § 2 kpa określa następujące przesłanki umorzenia postępowania, które muszą być spełnione łącznie: a) wniosek o umorzenie postępowania pochodzi od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, b) inne strony postępowania nie sprzeciwiają się jego umorzeniu, c) umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z tym przepisem dopuszczalność umorzenia postępowania na wniosek strony jest uwarunkowana brakiem sprzeciwu innych stron, do których organ administracji publicznej musi zwrócić się o zajęcie wyraźnego stanowiska w tej kwestii. Rozpoznając wniosek strony organ administracji publicznej jest obowiązany również starannie wyważyć wchodzące w grę interesy, tj. interes strony żądającej umorzenia postępowania i interes społeczny, który w konkretnych okolicznościach sprawy przemawia za kontynuowaniem postępowania i rozstrzygnięciem sprawy w drodze decyzji. Dopiero w sytuacji gdy wszystkie wymienione w art. 105 § 2 kpa przesłanki zostaną spełnione, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W przypadku zatem wycofania przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcia zgody na jego prowadzenie, organ musi rozważyć umorzenie postępowania zgodnie z art. 105 § 2 kpa (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 377/06, Lex nr 337479; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 758/12, Lex nr 12985445). Nie może natomiast umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, jak uczynił to organ pierwszej w niniejszej sprawie. Powyższa ocena oznacza, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję organu pierwszej instancji jest prawidłowa bowiem decyzja Starosty M. wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania ponieważ organ pierwszej instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie nieprawidłowo uznając, że jest ono bezprzedmiotowe. Tymczasem organ powinien był uznać cofnięcie wniosku za wniosek o umorzenie postępowania, a więc ocenić je zgodnie z art. 105 § 2 kpa, czego nie uczynił. Niezbędne jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Starostę M. Odnosząc się wskazanych w skardze zarzutów dotyczących wysokości odszkodowania to nie mogą być one w niniejszym postępowaniu brane pod uwagę ponieważ organy nie orzekały o przyznaniu i wysokości odszkodowania. W świetle powyższego Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 ppsa - orzeczono jak w sentencji wyroku.