I OSK 929/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 888/15 w sprawie ze skargi R.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015r. sygn. akt II SA/Wa 888/15 oddalił skargę R.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku R.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję z dnia 4 marca 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki : - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w wyżej cytowanym przepisie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość jego przyznania. W świetle powołanego przepisu tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przy orzekaniu o przedmiotowym świadczeniu istotne są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest zatem zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że wnioskodawca na przestrzeni 34 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, udowodnił 4 lata 8 miesięcy i 15 dni okresów składkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia na zasadach ogólnych i w 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udowodnił 3 lata 6 miesięcy i 27 dni okresów składkowych. Ponadto organ wskazał, że wnioskodawca w dniu 6 marca 1997 r. ukończył 18 lat, zaś pierwszy okres ubezpieczenia został udokumentowany od dnia 11 stycznia 2002 r. W okresie od dnia 8 kwietnia 2003 r. do dnia 11 sierpnia 2009 r. wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 15 października 2014 r. został on uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia 27 maja 2013 r. do dnia 31 października 2016 r. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, niespełnienie przez R.P. warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, gdyż w tych okresach nie była orzeczona wobec niego przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie zaistniały przeciwwskazania, ze względu na jego stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnienia do świadczenia w trybie zwykłym. Obecna niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz podnoszone przez wnioskodawcę trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wskazał, że powyższy przepis uzależnia możliwość przyznanie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia – renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie występują szczególne okoliczności usprawiedliwiające brak aktywności zawodowej skarżącego. Za okoliczności szczególne uniemożliwiające wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczeń w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na potrzeby stosowania art. 83 tej ustawy, przyjmuje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W aktach sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać na to, że R.P. nie podejmował zatrudnienia z powodu szczególnych okoliczności, uniemożliwiających kontynuowanie pracy zarobkowej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dokonując analizy stanu faktycznego sprawy zasadnie przyjął, że okres aktywności zawodowej R.P. jest nieadekwatny do wieku ubezpieczonego, gdyż mając 34 lata, na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy wykazał okres ubezpieczenia wynoszący 4 lata 8 miesięcy i 15 dni. Dla oceny zaistnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" istotny jest cały okres poprzedzający wystąpienie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2364/12). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzje wydawane na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Kontrola przez sąd administracyjny decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontroli sądowej podlega uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Przepis art. 83 ust. 1 cyt. ustawy ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że znajduje zastosowanie w sytuacjach jednostkowych. Ustawodawca wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu posłużył się pojęciem "szczególnych okoliczności", wskutek których ubezpieczony nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie organ nie naruszył przepisów postępowania oraz prawa materialnego – art. 83 ust. 1 cyt. ustawy. Zasadnie przyjął, że sama trudna sytuacja materialna skarżącego nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż nie jest to świadczenie socjalne, przyznawane stosownie do potrzeb. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.P., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że trudne warunki materialne skarżącego nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wskazując na powyższy zarzut kasacyjny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że R.P. znajduje się w skrajnie trudnej sytuacji życiowej i materialnej, która w jego ocenie stanowi szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy, oczekuje na przeszczep wątroby, ma na utrzymaniu żonę i trójkę małych dzieci. Żona skarżącego nie może podjąć pracy, albowiem zarówno skarżący, jak i dzieci, potrzebują stałej opieki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota podniesionego w niej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały kumulatywnie spełnione przesłanki określone w przepisie art. 83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przyjął, że niespełnienie przez skarżącego warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym nie było następstwem szczególnych okoliczności, co w konsekwencji skutkowało odmową przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. Na wstępie wyjaśnić należy, że sama trudna sytuacja materialna skarżącego nie jest przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie powołanego wyżej przepisu oraz okolicznością szczególną, o której w nim mowa. Świadczenie przyznane na podstawie omawianego przepisu ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy i nie może być oderwane od wysokości składek opłacanych przez ubezpieczonego. Jest to świadczenie, które może być przyznane w przypadku, gdy niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych było skutkiem szczególnych okoliczności. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania powołanego przepisu uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00). Pojęcie "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Nakłada to na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych sprawy. Przy czym zauważyć należy, iż nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie powołanej ustawy ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Organ, przy ustalaniu prawa do świadczenia na tej wyjątkowej podstawie, bierze bowiem pod uwagę również łączny okres ubezpieczenia w ciągu całego życia pracownika, który to okres powinien być adekwatny do jego wieku. W sprawie jest niesporne, że R.P., mający 34 lata, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 15 października 2014 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia 27 maja 2013 r. do dnia 31 października 2016 r. Nie nabył prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, albowiem w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia na zasadach ogólnych i w 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentował 3 lata 6 miesięcy i 27 dni okresów składkowych. Na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentował 4 lata 8 miesięcy i 15 dni okresów składkowych. W latach 1997 – 2002 i 2003 – 2009 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności, poparty opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Skarżący nie wykazał, aby w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające pozostawanie przez niego bez zatrudnienia. Z akt sprawy wynika, że po ukończeniu nauki w szkole podstawowej nie kontynuował nauki, nie było zatem przeszkód, aby od dnia 6 marca 1997 r., tj. ukończenia 18-tego roku życia poszukiwał pracy. Podjął ją dopiero w 22 roku życia i była to praca w warunkach pozbawienia wolności, następnie aż do 2009 r. "nie pracował oficjalnie". Wyjaśnić należy, iż podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia, a w związku z tym nieodprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, jest okolicznością nieusprawiedliwiającą braku "wypracowania" uprawnień do świadczenia ustawowego. Obecna niezdolność do pracy, trudna sytuacja materialna i życiowa skarżącego nie są wystarczającą podstawą do przyznania mu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Szczególna okoliczność nie jest tożsama ze szczególną sytuacją skarżącego. Jak wyżej wskazano winna ona uzasadniać brak uprawnienia do świadczenia, niewypracowanego w okresie przed powstaniem niezdolności do pracy i zaistnieniem obecnej, szczególnej sytuacji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.