I OSK 2915/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 256/15 odrzucającego skargę Z. R. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie wniosku o zmianę decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 256/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z. R. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie wniosku z dnia 23 maja 2014r o zmianę wskazanych decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia i Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej "p.p.s.a.") skargę można wnieść do sądu po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 §2 cyt. ustawy). W przypadku bezczynności i przewlekłości organu strona przed wniesieniem skargi do Sądu zobowiązana jest wyczerpać środek zaskarżenia przewidziany przepisem art. 37 §1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa"). Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa bądź też na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej konieczne jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie brak było wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skierowanego do objętego skargą organu, w zakresie podania z dnia 23 maja 2014r. Kontrolowany sąd podkreślił, że znajduje się natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (z dnia 21 października 2014r.) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 sierpnia 2014r., dotyczyło ono jednak zupełnie odmiennej kwestii niż podanie z dnia 23 maja 2014r., które zawierało żądanie wznowienia postępowań w innych sprawach dotyczących skarżącego. Wskutek rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (z dnia 21 października 2014r.) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 sierpnia 2014r., organ wydał w dniu dnia [...] listopada 2014r. postanowienie, znak [...] w którym uznał wezwanie skarżącego za niezasadne. Skarżący nie wykazał, że wyczerpał opisany tryb z art. 37 §1 kpa. Skarga do Sądu przysługuje bowiem dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 §2 p.p.s.a.). Z akt administracyjnych załączonych do niniejszej sprawy nie wynika, że takie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 §1 kpa zostało złożone. Wobec powyższego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 52 §1 p.p.s.a. Sąd I instancji odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył Z. R. i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na bezczynności Ministra z powołaniem się na nieuzasadniony brak wyczerpania – przez złożeniem skargi – środków zaskarżenia określonych w art. 37 § 1 kpa, w sytuacji, gdy bezspornym jest, ze skarżący – przed wniesieniem skargi – wezwał pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, 2) z ostrożności w przypadku gdyby w dniu wydawania postanowienia w aktach sprawy nie znajdowało się pismo z dnia 30 czerwca 2014 r., naruszenie art. 49 § 1 w zw. z art. 6 p.p.s.a. oraz art. 45 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez przedłożenie przez skarżącego wezwania do usunięcia przez organ naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 kpa. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielanej z urzędu według norm przepisanych, gdyż koszty te nie zostały uiszczone ani w części, ani w całości. W uzasadnieniu wskazano, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 30 czerwca 2014 r., którego jednym z tytułów jest "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym skarżący domaga się wydania decyzji na jego podania, w tym podania z dnia 23 maja 2014 r. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarżący wyczerpał tryb opisany w art. 37 § 1 kpa, co uzasadnia podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ponadto, z ostrożności podniesiono zarzut naruszenia art. 49 § 1 w zw. z art. 6 p.p.s.a., art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 45 Konstytucji RP. Zarzut uzasadniono faktem, że Sąd w przypadku wątpliwości czy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 kpa, powinien wezwać skarżącego do przedstawienia dowodów potwierdzających okoliczność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku nieuzupełnienia tych braków lub nieprzedstawienia dowodów potwierdzających wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 kpa, WSA był władny wydać postanowienie o odrzuceniu skargi. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że takie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez organ zostało przez skarżącego do organu skierowane w dniu 30 czerwca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występowały, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W sprawie wyjaśnienia wymagała kwestia, czy rzeczywiście skarżący wezwał pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie braku reakcji na Ministra Pracy i Polityki Społecznej na pismo Z. R. z dnia 21.05.2014r. Pismo z tej daty choć nie znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych zostało jednak dołączone wraz ze skargą kasacyjną. Widnieje na nim wprawdzie prezentata Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu Wydział Pomocy Społecznej, skarżący zaadresował je jednak do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. W piśmie tym zawarto żądanie wydania decyzji w związku z wnioskami jakie zgłoszono m.in. w piśmie z dnia 23.05.2014r. Z zawartych w wezwaniu z dnia 30.06.2014r treści zdaje się wynikać, że dotyczyło bezczynności odnoszących się do wniosków z dnia 23.05.2014r . Zbadanie charakteru pisma, zawartych w nim żądań wymaga jednak analizy sądu I instancji. Istotnym w sprawie jest bowiem, że dokument ten nie został przedłożony wraz z aktami administracyjnymi. Nadesłał je skarżący kasacyjnie. Wyjaśnienia wymaga również dopuszczalność skierowania wezwania do Ministra Pracy i Polityki Społecznej za pośrednictwem Wojewody Dolnośląskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji wbrew stanowisku sądu I instancji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Przepis art. 52 §2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia , a nie jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014r, wydane w sprawie II OSK 1083/14, a także z dnia 8 listopada 2013r , wydane w sprawie II OSK 2654/13). Zaznaczyć jednocześnie należy, że ewentualne przyjęcie przez sąd I instancji, że skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia nie przesądza o zasadności złożonej do sądu I instancji skargi. Skutkuje jedynie koniecznością rozpoznania skargi w sposób merytoryczny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Ponadto, przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.