II OSK 2324/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 372/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] sp. z o. o. w M. na decyzję Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podczas czynności kontrolnych ustalono, że w czerwcu 2014 r., bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, na działce nr [...] rozpoczęto budowę odkrytego basenu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mrągowie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) wstrzymał prowadzone przez [...] sp. z o.o. roboty budowlane przy budowie basenu odkrytego oraz zobowiązał Spółkę do przedłożenia w terminie do dnia 20 października 2014 r., dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. W odpowiedzi Spółka poinformowała, że nie jest inwestorem przedmiotowej inwestycji, gdyż działka nr [...] w styczniu 2014 r. została oddana w użytkowanie z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane innej firmie. Pomimo wezwania przez organ, Spółka nie wskazała tej firmy. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mrągowie na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlane nakazał [...] sp. z o.o. rozbiórkę, będącego w budowie odkrytego basenu o wymiarach zewnętrznych 13,0m x 6,0m z pomieszczeniem technicznym, przyłączem wodociągowym i instalacją technologiczną wodną, wykonywanych na działce nr [...] , bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że fakt oddania części nieruchomości w użytkowanie, czego Spółka nie dowiodła, nie stanowi o zmianie strony postępowania ani nie jest okolicznością, o której mowa w art. 30 § 4 K.p.a. Ponadto wskazano, że inwestor nie wykonał nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. obowiązku. Decyzją z dnia [...] marca 2015r. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ stwierdził, iż adresatem zaskarżonej decyzji mogła być jedynie Spółka, ponieważ tylko ona jako właściciel działki nr [...] posiada prawo do dysponowania nią. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] sp. z o.o., podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. oraz art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a., a także art. 48 i art. 52 Prawa budowlanego. Jak podkreśliła skarżąca, w przedmiotowej sprawie organ uczynił adresatem postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. oraz decyzji ją jako inwestora, podczas gdy zebrany materiał dowodowy wskazywał, że nie jest ona inwestorem. W odpowiedzi na skargę Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, budowa przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a więc organ zasadnie wszczął postępowanie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymując prowadzenie robot budowlanych i nakładając na skarżącą Spółkę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Z uwagi jednak na fakt, że w wyznaczonym przez organ terminie Spółka nie przedłożyła żądanych dokumentów organ było zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Analizując zarzuty skargi, Sąd pierwszej instancji, odwołując się do art. 52 Prawa budowlanego, podkreślił, że wybór wymienionych w treści tego przepisu adresatów jest uzależniony nie tylko od ich kolejności, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji. Jak zauważył Sąd, w okolicznościach niniejszej sprawy, po doręczeniu postanowienia Spółka poinformowała organ, że nie jest inwestorem przedmiotowego przedsięwzięcia, gdyż część należącej do niej nieruchomości została oddana w styczniu 2014 r. w użytkowanie z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane innej firmie, ale nie odpowiedziała na wezwanie organu do wskazania inwestora. Z kolei w odwołaniu Spółka podała, że rozwiązała umowę z najemcą z uwagi na fakt wykonywania prac budowlanych bez pozwolenia na budowę. Nadto w dniu 28 kwietnia 2014 r., a zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego, Spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika wodnego i pomieszczenia technicznego, ale wniosek ten cofnęła oświadczając, że nie będzie realizować tej inwestycji. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak i z pisma o jego cofnięciu nie wynikało, aby inwestorem był inny podmiot. W tej sytuacji stwierdzić należy, że wobec rozbieżnych oświadczeń Spółki co do kwestii obowiązywania umowy najmu (dołączonej zresztą dopiero do skargi), organ nie był zobowiązany do ustalania, czy stosunek zobowiązaniowy wynikający z umowy najmu w dalszym ciągu istnieje, a tym samym czy podmiot wskazywany przez skarżącą jako inwestor ma w dalszym ciągu prawo do władania nieruchomością w takim zakresie, aby mógł wykonać nakaz rozbiórki. Tym samym decyzja winna być skierowana do podmiotu mającego uprawnienie do realizacji kontrolowanej decyzji. Takim uprawnieniem niewątpliwie legitymuje się właściciel nieruchomości, na której znajduje się nielegalnie wybudowany obiekt. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na ostateczną decyzję Warmińsko - Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] marca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję "Dyrektora Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mrągowie" z dnia [...] listopada 2014 r., w sytuacji gdy decyzja zarówno organu I, jak i II instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 K.p.a., zaś nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego doprowadziło w konsekwencji do błędu w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, iż spółka [...] jest rzeczywistym inwestorem budowanego obiektu. Powyższe zaś uchybienie zostało powielone przez Sąd w zaskarżonym wyroku, co w sposób jednoznaczny wskazuje na wadliwą ocenę legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organy administracji publicznej, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały "określeniem zobowiązania w podatku akcyzowym za miesiące od stycznia do sierpnia 2013 r.". Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. Stwierdzić trzeba, że strona skarżąca błędnie przypisuje obowiązek do wykonania orzeczonego w decyzji nakazu rozbiórki jedynie osobie – jak ją określa – "rzeczywistego inwestora". Taka argumentacja zupełnie pomija dyspozycję art. 52 Prawa budowlanego, na którą wskazywał Sąd pierwszej instancji, a który to przepis pozwala obowiązek wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki nałożyć również na właściciela działki. Pominięcie tej kwestii wyklucza możliwość wykazania, że naruszenie wymienionych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Niezależnie jednak od powyższego, stwierdzić również należy, że Sąd pierwszej instancji wskazywał, dlaczego podzielił stanowisko organów administracyjnych, że obowiązek wykonania nakazu rozbiórki winien zostać nałożony na właściciela działki, a nie inwestora, który utracił prawo do władania nieruchomością, a co nie było kwestionowane w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.