II OSK 46/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. i H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 326/15 w sprawie ze skargi Z. S. i H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Ke 326/15, oddalił skargę Z. S. i H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2015r. znak: [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 24 marca 2010 r. uzupełnionym 22 kwietnia 2010 r. oraz 5 maja 2014 r. H. B. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku gospodarczego związanej ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny oraz budowie bezodpływowego zbiornika ścieków na części działki nr ewid. [...] przy u. [...], w K.. Ponieważ działka objęta wnioskiem położona jest w granicach terenu górniczego "[...]", Prezydent Miasta K. zawiesił postępowanie do czasu uchwalenia planu miejscowego dla terenu górniczego. Następnie, uwzględniając wejście w życie nowej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze stanowiącej, że dla terenu górniczego nie istnieje już obowiązek sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że w miejscu wskazanym we wniosku na lokalizację zamierzonej odbudowy budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny wybudowany został nowy budynek mieszkalny. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego na posesji nr [...], przy ul. [...] w K., ponieważ roboty te wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia, ponadto nałożył obowiązek przedstawienia m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, parterowego, podpiwniczonego, z poddaszem użytkowym, dachem o konstrukcji drewnianej, dwuspadowym krytym dachówką ceramiczną. Wymiary budynku w rzucie wynoszą 16,60 x 10,36 m. Budynek znajduje się w stanie surowym zamkniętym. Zgodnie z oświadczeniem, inwestorki nie dopełniając obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przystąpiły do wykonania robót w 2011 r. Mając na uwadze, że planowana inwestycja została już zrealizowana Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta została przez uchylona Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wezwał H. B. do zweryfikowania nazwy zamierzenia inwestycyjnego w aspekcie prowadzonego postępowania przed PINB. W dniu 6 maja 2014 r. do Prezydenta Miasta K. wpłynęło uzupełnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy zawierające nazwę zweryfikowanego zamierzenia inwestycyjnego: "odbudowa budynku gospodarczego związana ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną wraz z przyłączami infrastruktury technicznej". Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 26 listopada 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na fakt, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsama z zakresem inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym w sprawie samowoli budowlanej prowadzonym przed PINB. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez: H. B., K. S. i Z. S. od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że kwestia ustalenia nazwy inwestycji została określona rozbieżnie, inaczej przez wnioskodawczynię (odbudowa budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny), a inaczej przez Prezydenta Miasta K. (budowa budynku mieszkalnego). Okoliczność ta została wyjaśniona w załączonym do akt sprawy postanowieniu ŚWINB z dnia 22 maja 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienia PINB z dnia 3 kwietnia 2014 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego na posesji nr [...] do czasu uzyskania przez inwestorki ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ nadzoru wskazał, że w miejscu obecnie nowo wybudowanego budynku mieszkalnego istniał uprzednio stary budynek gospodarczy. Budynek ten był murowany z pustaków cementowych, z poddaszem, dach kryty eternitem. W 2011 r. rozebrane zostały ściany budynku gospodarczego i w tym miejscu z częściowym poszerzeniem wymiarów wybudowany został budynek mieszkalny z cegły, a roboty te zakończone zostały jesienią 2012 r. Organ nadzoru budowlanego podkreślił, że pojęcie zmiany sposobu użytkowania dotyczy wyłącznie istniejącego budynku i nie można dokonać zmiany sposobu użytkowania budynku, który przestał istnieć. Nie można w tym wypadku mówić o odbudowie budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny, ponieważ ma tutaj miejsce budowa budynku mieszkalnego. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że PINB właściwie dokonał oceny nazwy inwestycji oraz, że inwestorki wniosły niewłaściwy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i powinny wystąpić do właściwego organu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Zdaniem Kolegium zakres inwestycji określony w decyzji o warunkach zabudowy winien być tożsamy z zakresem inwestycji objętym postępowaniem legalizacyjnym. Wnioskodawczyni nie zmieniła zakresu wniosku pomimo stosownego wezwania organu, potwierdzając dotychczasowo określony zakres inwestycji. Dlatego organ I instancji zasadnie uznał, że zakres inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsamy z zakresem inwestycji objętej postępowaniem nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2015r., wniosły Z. S. i H. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., podkreślił, że organy w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy są związane wnioskiem. Skoro wniosek dotyczy już zrealizowanej samowolnie inwestycji, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest tylko dla takiej inwestycji, która jest przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Po drugie decyzja musi być tak sformułowana, aby nie naruszała zasad logiki. Jak zaś trafnie wskazał ŚWINB w postanowieniu z 22 maja 2014 r., zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć tylko istniejącego obiektu. Skoro skarżące zburzyły istniejący budynek gospodarczy i w to miejsce wybudowały budynek mieszkalny, nie można uznać, że była to odbudowa budynku gospodarczego ze zmianą sposobu jego użytkowania z gospodarczej na mieszkalną. Zmiany bowiem sposobu użytkowania można dokonać tylko w stosunku do istniejącego obiektu. Tymczasem od początku postawienia w miejscu starego budynku gospodarczego nowego obiektu, był on budowany jako dom mieszkalny, a nie budynek gospodarczy. Zdaniem Sądu mają rację skarżące, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia odbudowa. Tym niemniej nawet z zacytowanej przez nie definicji tego pojęcia wynika, że odbudowa to doprowadzenie do stanu poprzedniego w sensie konstrukcji, wyglądu zewnętrznego i funkcjonalnego przeznaczenia budynku. Skoro przeznaczenie budynku uległo zmianie (wcześniej był to budynek gospodarczy, a postawiony został budynek mieszkalny), już z tego tylko powodu nie można mówić o odbudowie. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożyły Z. S. i H. B.. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżące zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń przez organ I i II instancji przepisów postępowania, tj. art. 77 k.p.a. - poprzez błędne poczynienie zarówno przez Sąd, jak i organy I i II instancji ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie skarżące prowadziły budowę nowego obiektu, a nie odbudowę poprzednio istniejącego budynku Na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżące zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 2. art 3 pkt 6 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię pojęcia "budowa" oraz "odbudowa". Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Zdaniem skarżących kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł błędów proceduralnych oraz powielił nieprawidłowości poprzednio orzekających organów w przedmiocie ustalenia właściwej kwalifikacji poczynań skarżących, które zostały dokonane na ich nieruchomości. Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie poczynił własnych ustaleń faktycznych, do czego zobowiązują go przepisy Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jedynie powielił istniejące do tej pory błędne zapatrywania w tym względzie Prezydenta Miasta K. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Według skarżących kasacyjnie sąd przyjął niejako automatycznie, jako własne ustalenia co do stanu faktycznego, że w przedmiotowej sprawie skarżące prowadziły budowę nowej budowli, a nie odbudowę poprzednio istniejącego budynku gospodarczego. Zdaniem skarżących kasacyjnie, przyjmowanie jako własnych ustaleń co do aktualnych wymiarów budynku z danych stworzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. stanowi kolejną nieprawidłowość w postępowaniu Sądu Administracyjnego. Skarżące kasacyjnie wskazały również, że sąd administracyjny dokonał błędnej wykładni pojęcia "budowa" zawartego w art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie był trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne poczynienie zarówno przez Sąd, jak i organy I i II instancji ustaleń faktycznych. Należy przypomnieć , że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, w którym ustawodawca określił jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Mianowicie zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Nie można natomiast za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zwalczać zaaprobowanej przez sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Strona skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podejmuje wyłącznie polemikę z ustaleniami dotyczącymi charakteru robót przeprowadzonych przez inwestorki. Tymczasem jak wskazano wyżej za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego art 3 pkt 6 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię pojęcia "budowa" oraz "odbudowa". Odbudowa to odtworzenie obiektu budowlanego. Nie stanowi natomiast odtworzenia poprzednio istniejącego obiektu budowlanego pobudowanie budynku mieszkalnego w miejscu poprzednio istniejącego budynku gospodarczego, nawet gdyby powierzchnia tego nowego innego rodzajowo budynku była taka sama jak poprzedniego. Taka właśnie sytuacja zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdzie po całkowitym rozebraniu budynku gospodarczego, w tym samym miejscu pobudowano budynek mieszkalny. Nie doszło zatem do odbudowy istniejącego budynku gospodarczego lecz do budowy innego rodzajowo budynku, a mianowicie budynku mieszkalnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest jednak przede wszystkim to, że zgodnie z przepisem art 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa stanowi budowę w rozumieniu przepisów tej ustawy. Prowadzony zatem przez inwestorów z organami spór semantyczny co do określenia rodzaju zrealizowanej inwestycji, nie ma żadnego znaczenia dla konsekwencji wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych, które to konsekwencje są takie same przy budowie jak przy odbudowie budynku mieszkalnego. Jak wynika z art. 28 Prawa budowlanego budowa budynku mieszkalnego objęta jest obowiązkiem uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, a z cytowanego art. 3 pkt 6 wynika, że wymóg ten odnosi się również do odbudowy budynku mieszkalnego. W konsekwencji, wobec braku uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a także odbudowę budynku mieszkalnego, stosownie do art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie dotyczące obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, może postanowieniem nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Z treści tego przepisu wynika, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie i w takiej sytuacji inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12, LEX nr 1568297). Powyższe oznacza, że przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego nie może być inny aniżeli określony przez organ nadzoru w postępowaniu legalizacyjnym toczącym się organem nadzoru budowlanego. Należy przy tym podkreślić, że organ do którego inwestor występuje o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany określeniem rodzaju inwestycji, zawartym we wniosku, a tym samym nie może ustalić warunków zabudowy dla innej rodzajowo inwestycji niż wskazana przez wnioskodawcę. Dlatego też określenie we wniosku rodzaju inwestycji powinno być jasne i precyzyjne, a w postępowaniu dotyczącym inwestycji już zrealizowanej, rodzaj inwestycji, tak jak to wskazano wyżej, winien być taki sam jak określony przez organ nadzoru w postępowaniu legalizacyjnym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ nadzoru - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. postanowieniem z dnia 25 lipca 2013 r. wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W związku z takim określeniem przez organ nadzoru przedmiotu inwestycji - budowy budynku mieszkalnego - Prezydent Miasta K. wezwał do zweryfikowania nazwy zamierzenia inwestycyjnego w taki sposób, aby nazwa inwestycji odpowiadała tej, jaka jest przedmiotem postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Jednak w odpowiedzi na to wezwanie inwestorka ponownie określiła rodzaj inwestycji tak jak w pierwotnym wniosku, a więc jako "odbudowa budynku gospodarczego związana ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną". W tej sytuacji organ, który jak wskazano wyżej, był związany zawartym we wniosku określeniem rodzaju inwestycji, prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tak określonej inwestycji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.