VII SA/Wa 2902/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi I Ł na decyzję[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania I Ł prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Usługowo - Handlowa [...] I Ł uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nakazującą FUH [...] – I Ł dokonanie całkowitej rozbiórki wiaty magazynowej o wysokości 5,25 m, składającej się z 8 boksów do składowania materiałów budowlanych sypkich, usytuowanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...], której budowa została rozpoczęta bez wymaganego pozwolenia na budowę i z urzędu uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wstrzymujące samowolnie prowadzone roboty budowlane przy budowie wiaty magazynowej na nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz nakładające na FUH [...] - I Ł obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie stosownych dokumentów oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w toku czynności kontrolnych w dniu [...] czerwca 2013r ustalił , iż na nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajduje się m. in. wiata o słupkach stalowych, przegrodach betonowych i dachu krytym poliwęglanem na płatwiach drewnianych. Wiata składa się z 8 boksów do składowania materiałów budowlanych sypkich. Wiata na całej powierzchni ma jedną wysokość – 5,25 m. Siedem boksów jest o powierzchni ok. 102,25 m2 i kubaturze 536,85 m3. Jeden boks ma powierzchnię 138,25 m2 i kubaturę 725,85 m3. Parametry ustalono na podstawie okazanej inwentaryzacji obiektu. Podczas oględzin wiata była użytkowana do składowania materiałów budowlanych. Według informacji uzyskanych od właściciela - I Ł wiata powstała w październiku 2011 r. Inwestor nie okazał w czasie kontroli pozwolenia na budowę. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał samowolnie prowadzone roboty budowlane przy budowie wiaty magazynowej oraz nałożył na FUH [...] - I Ł obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie następujących dokumentów: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wiaty magazynowej, zawierającego ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych z potwierdzeniem, ze spełnia wymogi określone w przepisach, warunkach technicznych i ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego, 4. w/w projekt powinien być zaopiniowany przez rzeczoznawcę: - do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, - do spraw sanitarno - higienicznych, - do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Wobec nie wykonania nałożonego obowiązku organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nakazał FUH [...] - I Ł dokonanie całkowitej rozbiórki wiaty. Od tej decyzji odwołała się I Ł, prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Usługowo - Handlowa [...] I Ł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego było prawidłowe, bowiem wiata magazynowa powstała bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jednakże, z uwagi na błędne wskazanie przez organ powiatowy adresata obowiązku, zarówno w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r., jak i w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., rozstrzygnięcia te muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ wskazał, że art. 52 Prawa budowlanego wskazuje, że obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych w art. 48, 49b, 50a i 51 Prawa budowlanego mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W tej sytuacji w niniejszej sprawie adresatem obowiązków wynikających z treści art. 48 Prawa budowlanego winna być I Ł, prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Usługowo - Handlowa [...] I Ł, nie zaś Firma Usługowo - Handlowa [...] I Ł. Podkreślił, że stronami postępowania mogą być osoby fizyczne lub prawne, zatem stroną postępowania będzie ten, kto może być podmiotem praw i obowiązków, o których rozstrzyga się przez wydanie decyzji administracyjnej. Firma Usługowo - Handlowa [...] I Ł nie posiada osobowości prawnej, zatem nie może być stroną postępowania administracyjnego. Dlatego też adresatem nakazu w niniejszej sprawie powinna być I Ł prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Usługowo - Handlowa [...] I Ł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. wniosła I Ł prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Usługowo - Handlowa [...] I Ł, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na treść uzasadnienia wydanej decyzji poprzez: 1. niedostrzeżenie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, który został naruszony poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niezawieszenie z urzędu postępowania, pomimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W postępowaniu legalizacyjnym toczącym się na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli dla terenu, na którym jest zlokalizowany obiekt będący przedmiotem postępowania, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2. niedostrzeżenie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 100 § 1 k.p.a., który został naruszony poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niewezwanie skarżącej do wystąpienia do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w przedmiocie ustalenia dla terenu, na którym jest zlokalizowany obiekt będący przedmiotem postępowania, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji; Ewentualnie, gdyby Sąd nie podzielił zarzutu wydania decyzji w sprawie pomimo zaistnienia przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu z przyczyn wskazanych w art. 95 § 1 pkt 4 k.p.a., organom obu instancji zarzucono naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu przez organ drugiej instancji, iż prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego było prawidłowe, 2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji i wyjaśnienia w zakresie przyjęcia przez organ, iż prowadzenie robót budowlanych związanych z wiatą magazynową wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, 3. art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się organu drugiej instancji do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. niedostrzeżenie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych pomimo braku uprzedniego stwierdzenia, czy wysłowione w tym przepisie przesłanki legalizacji obiektu budowlanego w zakresie zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały spełnione. Przesłanka ta mogła zostać ustalona przez organy obu instancji dopiero po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego, 2. niedostrzeżenie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i nakazanie, wskutek niespełnienia przez skarżącą obowiązków wskazanych w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy organ nie powinien wszczynać postępowania legalizacyjnego bez uprzedniego zbadania wysłowionej w art. 48 ust. 2 pkt 1 pkt b przesłanki jego dopuszczalności. Ewentualnie, gdyby Sąd nie podzielił zarzutu wydania decyzji w sprawie pomimo zaistnienia przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu z przyczyn wskazanych w art. 95 § 1 pkt 4 k.p.a., organom obu instancji zarzuciła także naruszenie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie całkowitej rozbiórki, podczas gdy roboty budowlane związane z wiatą nie powinny być uznane za samowolę budowlaną. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że w uzasadnieniu decyzji błędnie wskazano art. 48 Prawa budowlanego jako prawidłowy tok postępowania. Ponadto organ nie dokonał sprawdzenia, czy legalizacja jest w ogóle możliwa, bowiem nie zawiesił postępowania w oczekiwaniu na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji. Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 98/2010. W ocenie skarżącej organ administracji w ogóle nie uzasadnił, iż rozpoczęcie robót budowlanych związanych z przedmiotową wiatą magazynową wymaga pozwolenia na budowę i nie korzysta tym samym ze zwolnienia. Zdaniem skarżącej organ drugiej instancji nie ustalił pod jaką dyspozycję przepisów ustawy Prawo budowlane zakwalifikować przedmiotową wiatę magazynową – czy jest to obiekt budowlany, budowla czy budynek. Podkreśliła, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Podsumowując, wskazała, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych przedmiotem skargi może być wyłącznie uzasadnienie decyzji. Jeżeli skarżący nie kwestionuje rozstrzygnięcia, ale nie zgadza się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, zakresem zaskarżenia może być objęte jedynie uzasadnienie (vide: postanowienie NSA z 28 lipca 2009 r., I FSK 892/09). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji . Skarżąca zgadzając się z rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji swoją skargę skierowała przeciwko jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część. Celem uzasadnienia jest wyjaśnienie toku myślenia prowadzącego do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Z uwagi na funkcję zewnętrzną uzasadnienia tzn. jego wpływ na postępowanie w innych sprawach, dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia w trybie administracyjnym, jak również dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z 28.06.1982 r , I S.A. 47/82, PiP 1985, Nr 1, s 147 oraz z 30.06.1983 r, I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz 51 ). Oceniając zarzuty skargi, skierowane przeciwko uzasadnieniu decyzji, Sąd stwierdził, że nie są one uzasadnione. Przede wszystkim wskazać należy, że nietrafny jest zarzut jakoby organ nie określił jakie cechy nosi przedmiotowa wiata, które warunkowałyby o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Organ opisał dokładnie przedmiotową wiatę podając jej parametry i elementy z których się składa. Wszelka działalność która odpowiada definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i która nie jest wymieniona w art. 29 lub 31 ust 1, może być podjęta jedynie po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 28 ust 1 Prawa budowlanego zawarto zasadę według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca przystępując do budowy wiaty magazynowej ze słupów stalowych o wysokości 5,25 m, posiadającej przegrody betonowe i dach krytym poliwęglanem na płatwiach drewnianych, która składała się z 8 boksów ( siedem boksów jest o powierzchni ok. 102,25 m2 i kubaturze 536,85 m3 i jeden boks o powierzchni 138,25 m2 i kubaturze 725,85 m3 ) powinna znać przepis art. 28 Prawa budowlanego i wiedzieć, że budowa takiego obiektu wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W zakresie zwolnienia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę skarżąca powinna zapoznać się z art. 29 Prawa budowlanego, albowiem organ nie ma obowiązku tłumaczyć stronie przepisów, których w sprawie nie zastosował. Zgodnie z domniemaniem znajomości prawa przez obywateli strona winna wiedzieć, że wszystkie obiekty budowlane, które nie są w nim wymienione, objęte są wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wiat o powierzchni przekraczającej 800 m2 nie zalicza się do obiektów zwolnionych z tego wymogu. W związku z powyższym zgodzić należy się z organem odwoławczym co do prawidłowego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do wiaty magazynowej. Tym samym zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego uznać należy za niezasadne. Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca nie posiadała decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej wiaty magazynowej. W przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wszczęcie procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego i taka procedura została uruchomiona. Wbrew zarzutom skarżącej organ uznał, że istnieje możliwość legalizacji dlatego też wszczął procedurę legalizacyjną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wstrzymał samowolnie prowadzone roboty budowlane przy budowie wiaty magazynowej oraz nałożył na firmę skarżącej obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie stosownych dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu. Skarżąca została zobowiązana między innymi do przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle tego obowiązku niezrozumiały i nietrafny jest zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie z urzędu postępowania, pomimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Skarżąca nie przedstawiła zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak również nie występowała z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu otrzymania stosownego dokumentu. Brak wykonania nałożonych obowiązków skutkował wydaniem decyzji rozbiórkowej, której adresatem była również firma skarżącej. W ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że firma nie może być adresatem obowiązków, bowiem nie posiada osobowości prawnej. Zarzuty skarżącej sprowadzające się do kwestionowania zasadności prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego są nietrafne. Samowolnie postawiona wiata magazynowa nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował kwestionowaną wiatę do obiektów wymagających pozwolenia na budowę i uzasadnił swoją decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, uznając, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).