IV SA/Wa 758/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu P. "A." sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargę - Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2014 r. – zaskarżoną skargą przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z [...] grudnia 2011 r. wymierzającą karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia. Stan sprawy przedstawia się następująco: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. decyzją z [...] grudnia 2011 r. wymierzył [...] sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów o kodzie [...] - wytłoki owocowe z naruszeniem warunków decyzji Starosty P. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania, transportu odpadów. Pismem z [...] grudnia 2011 r. strona odwołała się od powyższej decyzji organu I instancji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w okresie od dnia [...] sierpnia 2011 r. do dnia [...] września 2011 r. przeprowadził kontrolę w zakładzie odwołującej się. W trakcie kontroli, w dniu [...] sierpnia 2011 r. przeprowadził oględziny działki, na której magazynowane były odpady wytłoków owocowych, podczas których ustalił, że teren działki jest ogrodzony i utwardzony, a na terenie działki znajdowały się dwie pryzmy odpadów wytłoków owocowych. Kolejne oględziny przeprowadzone w dniach [...] września 2011 r., [...] września 2011 r. i [...] września 2011 r. potwierdziły magazynowanie wytłoków owocowych. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2011 r. nie stwierdzono magazynowania wytłoków owocowych. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził więc, że odpady wytłoków owocowych są gromadzone na placu, będącym własnością kontrolowanego podmiotu, a w decyzji zezwalającej na zbieranie, transport i odzysk odpadów nie określono miejsc magazynowania odpadów w postaci wytłoków ([...]). Ustalenia te zostały odnotowane w protokole z kontroli nr [...] (sygnatura protokołu: [...]), podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu [...] września 2011 r. W związku z ustaleniami kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. pismem z [...] października 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, a następnie wymierzył [...] sp. z o.o. karę pieniężną za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów o kodzie [...] - wytłoki owocowe z naruszeniem warunków decyzji Starosty P. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania, transportu odpadów. Z dniem [...] stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Na mocy art. 252 tej ustawy uchylona została dotychczas obowiązująca ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm.). Zgodnie z art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, co obligowało Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który rozpoznał niniejszą sprawę jako organ II instancji, do stosowania przepisów o karach pieniężnych uchylonej ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. Po analizie zebranego materiału dowodowego organ II instancji uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. właściwie ocenił, iż sposób magazynowania części odpadów przez [...] Sp. z o.o. przebiegał z naruszeniem warunków decyzji zezwalającej na zbieranie, transport i odzysk odpadów. W myśl art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł". Karę tą, zgodnie z art. 79d ust. 1 tej ustawy, wymierza w drodze decyzji właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska. W trakcie postępowania organ I instancji ujawnił, że odpady wytłoków owocowych magazynowane były na placu, będącym własnością odwołującej się, natomiast w decyzji Starosty P. z [...] o maja 2003 r. zezwalającej na zbieranie,, transport i odzysk odpadów, w punkcie B.III określono, że "wytłoki nie będą magazynowane". Świadczy to o bezspornym naruszeniu ww. decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2003 r. Organ podkreślił, że zapisy art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach sprawiają, że organ I instancji był zobligowany z mocy prawa do wydania zaskarżonej decyzji. Zatem argumenty podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ wyjaśnił, że decyzją z [...] września 2011 r. ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. wymierzył [...] Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie warunków decyzji Starosty P., które zostało stwierdzone w czasie kontroli interwencyjnej przeprowadzonej w okresie od dnia [...] sierpnia 2011 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono magazynowanie na terenie zakładu odpadów wytłoków (kod 02 03 80) w dniach od [...] lipca 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r. Podczas oględzin zakładu w dniu [...] sierpnia 2011 r. stwierdzono, że teren magazynowania odpadów został uprzątnięty. Natomiast zaskarżoną decyzją wymierzona została kara pieniężna w wysokości [...] zł za naruszenie warunków decyzji Starosty P., które zostało stwierdzone w czasie kontroli interwencyjnej przeprowadzonej w okresie od dnia [...] sierpnia 2011 r. do dnia [...] września 2011 r. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w dniach [...] sierpnia 2011 r., [...] września 2011 r., [...] września 2011 r. i [...] września 2011 r. na terenie zakładu magazynowane były wytłoki owocowe. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2011 r. nie stwierdzono magazynowania wytłoków owocowych. Obowiązkiem posiadacza odpadów jest gospodarowanie odpadami zgodnie z uzyskanymi decyzjami wydanymi przez organy ochrony środowiska. Podczas kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska ujawniono, że działalność Zakładu prowadzona była z naruszeniem decyzji wydanej przez Starostę P. z dnia [...] maja 2003 r. udzielającej zezwolenia na odzysk, zbieranie i transport odpadów, dlatego karę wymierzoną w myśl art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach należało uznać za zasadną. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z [...] grudnia 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 8 K.p.a. przez przyjęcie przez organy z góry założonej tezy, skrajnie niekorzystnej dla skarżącego, jakoby faktycznie magazynował na działce odpady z wytłoków owocowych, które to błędne przyjęcie miało decydujące znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do utraty zaufania skarżącego do organów Państwa, - art. 11 K.p.a. przez niedostateczne i nieprzekonujące wyjaśnienie przez organy zasadności przesłanek, które stanowiły podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, - art. 80 K.p.a. przez uznanie przez organy za udowodnioną okoliczność, że skarżący magazynował na działce odpady z wytłoków owocowych, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący w istocie ich nie magazynował, lecz jedynie czasowo trzymał (technologiczne buforowanie), w celu niezwłocznego przeprowadzenia kompleksowego procesu ich suszenia, co w konsekwencji doprowadza do uznania, że organy orzekające w sprawie dokonały dowolnej oceny dowodów, - art. 7 K.p.a. przez wyjaśnienie sprawy przez organy jedynie w sposób powierzchowny, tj. z naruszeniem zasady prawny obiektywnej, a w szczególności przez niewskazanie w poszczególnych decyzjach ilości odpadów z wytłoków owocowych znajdujących się na działce, a także niezbadanie przyczyn, dla których odpady te znajdowały się we wskazanym miejscu, a także charakteru samej obecności odpadów w tym miejscu, co w konsekwencji uznać należy za załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, - art. 12 i art. 35 K.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy o nieskomplikowanym charakterze przez organy orzekające w ciągu aż 3 lat, co w istocie stanowi naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, a także zasady rozstrzygania spraw bez zbędnej zwłoki; 2) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający w szczególności na nieprawidłowym ustaleniu przez organ I i II instancji, że skarżący magazynował na działce odpady z wytłoków owocowych w dniach [...] sierpnia 2011 r., [...] września 2011 r., [...] września 2011 r. oraz [...] września 2011 r., podczas gdy skarżący w istocie nie magazynował tych odpadów, lecz jedynie chwilowo - z uwagi na ich rozmiary - trzymał je (technologiczne buforowanie) na działce, w celu niezwłocznego przeprowadzenia kompleksowego procesu ich suszenia. W motywach skargi podano, że skarżący podnosi, iż spór między organami I i II instancji, a skarżącym sprowadza się do odpowiedniego zdefiniowania "magazynowania" odpadów z wytłoków owocowych na działce. Zdaniem skarżącego organy orzekające w sprawie uznały, że spółka dokonywała magazynowania odpadów przez dany czas, co stanowi naruszenie warunków decyzji Starosty P. z [...] maja 2003 r. Spółka natomiast podniosła, że nigdy nie magazynowała odpadów na działce, lecz jedynie chwilowo - na skutek przeprowadzania procesu ich suszenia - trzymała poszczególne partie odpadów na działce. Według skarżącego czynność tą należy określić jako technologiczne buforowanie, nie zaś "magazynowanie". Skarżąca podkreśliła również, że za każdym razem, podczas przeprowadzanych przez kontrolującego oględzin, na działce znajdowały się inne odpady z wytłoków owocowych, jak również że każdorazowo odpady te znajdowały się na działce jedynie przez kilkadziesiąt minut. Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze, że skarżący nie magazynował wytłoków owocowych, lecz jedynie czasowo trzymał je, w celu niezwłocznego przeprowadzenia kompleksowego procesu ich suszenia, organ wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniach [...] sierpnia 2011 r., [...] września 2011 r., [...] września 2011 r. i [...] września 2011 r. stwierdzono, że na terenie działki magazynowane były odpady wytłoków owocowych. Naruszenie powyższe zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli, do którego strona nie wniosła zastrzeżeń. Protokół przeprowadzonej kontroli stanowi dowód w dalszym postępowaniu administracyjnym. Kontrolowany przedsiębiorca może wnieść do protokołu swoje zastrzeżenia i uwagi, a w przypadku ich niezgłoszenia przyjmuje się, że kontrolowany nie kwestionuje ustaleń przeprowadzonej kontroli. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001. o odpadach przez magazynowanie odpadów rozumie się "czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem". Gromadzenie odpadów wytłoków owocowych przed przeprowadzeniem procesu ich suszenia jest czasowym przetrzymywaniem odpadów przed ich odzyskiem, spełnia więc definicję magazynowania odpadów. Jednocześnie zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez zbieranie odpadów "rozumie się każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Ponieważ więc magazynowanie odpadów jest jednym z elementów zbierania odpadów, należy stwierdzić, że ustalenia dokonane podczas kontroli spełniają również cytowaną definicję zbierania odpadów. Ponieważ w decyzji Starosty P. z [...] maja 2003 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania transportu odpadów, obowiązującej [...] Sp. z o.o. ustalono że wytłoki nie będą magazynowane, należy stwierdzić, że działania podejmowane przez skarżącego, stwierdzone podczas kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. stanowiły naruszenie decyzji Starosty P. Odnośnie podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów K.p.a. informuję, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego podjęły wszystkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prowadząc postępowanie organ odwoławczy uznał, iż stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony przez organ I instancji, zaś zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2014 r. i utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2011 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionych decyzji – nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 11, art. 80, art. 7 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Na wstępie należy zauważyć, że z dniem [...] stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) uchylająca – na mocy art. 252 ustawę z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243, ze zm.), jednocześnie w art. 246 stanowiąca, że w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. Ostatnia z przytoczonych regulacji zadecydowała o stosowaniu w postępowaniu odwoławczym dotychczasowych przepisów o karach pieniężnych. Stosownie do art. 79 b ust. 2 pkt 5 ustawy z 2001 r. o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł. Skarżąca decyzją Starosty P. z [...] maja 2003 r. uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne wraz z określeniem miejsca i sposobu magazynowania odpadów w postaci wytłoków, osadów i innych odpadów z przetwórstwa produktów roślinnych przewidzianych do odzysku, zbierania i transportu. W przypadku wytłoków przewidzianych do odzysku w pkt A IV zezwolenia co do miejsca i sposobu magazynowania odpadów postanowiono, że "wytłoki nie będą magazynowane, bezpośrednio po wytworzeniu lub dostarczeniu poddawane będą procesowi suszenia". Z kolei, w przypadku wytłoków przewidzianych do zbierania i transportu w pkt B III zezwolenia co do miejsca i sposobu magazynowania odpadów postanowiono, że "wytłoki nie będą magazynowane". W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, przede wszystkim opartym na wynikach dokonanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w dniach [...] sierpnia, [...],[...] i [...] września 2011 r., kontroli połączonych z oględzinami terenu prowadzenia działalności przez skarżącą, odnotowanych w protokole z kontroli nr [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu [...] września 2011 r. bez żadnych zastrzeżeń, ustalono, że skarżąca na wskazanym terenie magazynuje wytłoki owocowe. Magazynowanie to odbywa się wbrew warunkom określonym w zezwoleniu z [...] maja 2003 r., jako że przedmiotowe zezwolenie takiego sposobu gospodarowania odpadami jak magazynowanie nie dopuszcza. Powyższe doprowadziło do stwierdzenia, że skarżąca jako posiadacz odpadów prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia z [...] maja 2003 r., co uzasadniało wymierzenie skarżącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł. W ocenie Sądu ustalenia organów co do stwierdzenia magazynowania na terenie Zakładu odpadów w postaci wytłoków owocowych, które w rezultacie doprowadziły do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej na podstawie art. 79 b ust. 2 pkt 5 ustawy z 2001 r. o odpadach – wbrew twierdzeniu skarżącej - są prawidłowe. Skarżąca uważa, że na terenie prowadzenia działalności nie magazynowała wytłoków owocowych, "lecz jedynie czasowo trzymała je, w celu niezwłocznego przeprowadzenia kompleksowego procesu ich suszenia". Tymczasem przytoczone tłumaczenie skarżącej wręcz potwierdza ustalenia organów co do magazynowania wytłoków owocowych na terenie jej Zakładu, które w świetle przywołanej wyżej treści zezwolenia było niedopuszczalne. Magazynowanie odpadów to czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem. Gromadzenie odpadów w postaci wytłoków owocowych przed przeprowadzeniem procesu ich suszenia, jako metody odzysku dopuszczonej zezwoleniem z [...] maja 2003 r., było bez wątpienia czasowym przetrzymywaniem odpadów przed przewidzianym odzyskiem, czyli spełniło definicję magazynowania odpadów określoną w ustawie o odpadach. Zaś w decyzji Starosty P. z [...] maja 2003 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów obowiązującej skarżącą w sposób jednoznaczny postanowiono, że wytłoki nie będą magazynowane. Zatem postępowanie skarżącej stwierdzone podczas kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. stanowiło naruszenie warunków zezwolenia udzielonego decyzją Starosty P. z [...] maja 2003 r. dające podstawę do wymierzenia kary pieniężnej. Dla uzasadnienia nałożenia kary istotne było stwierdzenie faktu magazynowania odpadów, wszystkie inne argumenty podnoszone przez skarżąca pod adresem organów, jak brak wskazania ilości odpadów z wytłoków owocowych, nieustalenie przyczyn, z powodu których odpady znalazły się we wskazanym miejscu, nie wymagały wyjaśnienia i ustalenia, jako niemogące mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W sprawie nie doszło zatem do naruszeń wskazanych w skardze przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie nastąpiło wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego. Zgodnie z zasadami ogólnymi i postępowania dowodowego doszło do zebrania materiału dowodowego i jego rozważenia, w konsekwencji wydania prawidłowych rozstrzygnięć opartych na właściwej podstawie procesowej i podstawach materialnych wraz z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Powyższej konstatacji nie mogła zmienić decyzja Starosty P., złożona przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie i zezwalająca na magazynowanie wytłoków, jako wydana [...] listopada 2012 r., czyli po ujawnieniu naruszeń warunków zezwolenia z [...] maja 2003 r. Skoro Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani tym bardziej we wskazanej wyżej argumentacji skarżącej podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, to na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.