II OW 2/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2014r. nr SKO 512/3/14 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Wrocławiu a Ministrem Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie zmiany decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne na działkach nr [...] postanawia wskazać Ministra Środowiska jako organ właściwy do rozpoznania sprawy Wnioskiem z 19 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Ministrem Środowiska. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wskazało, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego, w związku ze wnioskiem Gminnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Żórawinie, postanowieniem z 10 października 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 18 listopada 2009 r., wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości Brzeście, gmina Żórawina, zlokalizowanego na działkach nr [...]. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Następnie Minister Środowiska pismem z 3 grudnia 2014 r. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we Wrocławiu zażalenie Gminnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Żórawinie na postanowienie z 10 października 2014 r. Przekazując zażalenie Minister Środowiska wskazał, że zgodnie z art. 169 i art. 244a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21, ze zm.), minister właściwy do spraw środowiska jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach, o których mowa w art. 168, z wyjątkiem spraw określonych w art. 165 ust. 1 i art. 167. W art. 168 tej ustawy nie został wymieniony art. 244a stanowiący podstawę prawną do wydania przez marszałka województwa decyzji w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, wydanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 252. Zgodnie więc z art. 17 pkt 1 k.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji i postanowień, wydanych na podstawie art. 244a 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, brak jest podstaw do przekazania przez Ministra Środowiska do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia. Gminny Zakład Gospodarki Odpadami w Żórawinie wniósł o zmianę decyzji z 18 listopada 2009 r. na podstawie art. 244a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Przedstawiając stan prawny sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu doszło do wniosku, że zarówno na gruncie obowiązujących przepisów, jak również na podstawie uchylonej ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. 2010 Nr 185, poz. 1243 ze zm.), nie jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia marszałka województwa w sprawie wydania zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. Natomiast organem właściwym do zmiany decyzji administracyjnej jest ten organ, który - w świetle obowiązujących przepisów prawa - posiada kompetencję do załatwienia określonego rodzaju sprawy administracyjnej (wydania decyzji), chyba że przepis prawa wprost stanowi inaczej. Ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. musi zostać dokonane z uwzględnieniem obowiązujących regulacji prawa materialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu podkreśliło, że sprawa zmiany zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, wydanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, materialnie mieści się w zakresie sprawy wydania takiej zgody. Decyzja zmieniająca, wydana na podstawie art. 244a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dotyczy kwestii rozstrzygniętych zmienianą decyzją (zgodą), a nie kwestii nowych. Ponadto art. 244a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach ma charakter "przejściowo-dostosowujący" i nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zacytowało ponadto uzasadnienie projektu nowelizacji dodającej do ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach art. 244a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko Ministra Środowiska, to należałoby stwierdzić, że "zadanie", o którym mowa w art. 244a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jest zadaniem własnym województwa, ponieważ nie zostało wymienione w art. 168 ustawy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, nie można więc przyjąć, że organ, który nie był i nie jest właściwy do sprawowania kontroli instancyjnej decyzji marszałka województwa w sprawie wydania zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, jest właściwy do zmiany decyzji wydanych na podstawie nieobowiązującej już ustawy. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zauważyło, że nie jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zgody marszałka województwa na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, wydanej na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, ani do wznowienia postępowania zakończonego taką ostateczną zgodą marszałka województwa, ani też do zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na wniosek, Minister Środowiska wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu jako organu właściwego w sprawie. Minister Środowiska podkreślił, że podstawą wniosku złożonego przez Gminnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Żórawinie był art. 244a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Przepis ten samodzielnie określa organ właściwy do zmiany decyzji wymienionych w art. 244a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz do wydania decyzji o przeniesieniu prawa i obowiązków wynikających z powyższych decyzji, wskazując, że organem właściwym w tych sprawach jest marszałek województwa (a w przypadku przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych - regionalny dyrektor ochrony środowiska). W ocenie Ministra Środowiska, określając w ten sposób organ właściwy do ustawodawca wyraźnie nie odwołuje się do właściwości organu do wydania decyzji "pierwotnych" wskazanych w tym przepisie. Marszałek województwa będzie organem właściwym do zmiany decyzji o zgodzie na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wydanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, nawet w przypadku, gdy decyzja taka została wydana na podstawie art. 54 ust. 2 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przez starostę lub samorządowe kolegium odwoławcze działające jako organ odwoławczy od decyzji starosty, ponieważ przepis ten wyraźnie wskazuje, że to ten organ jest organem właściwym do wydania decyzji zmieniającej na podstawie art. 244a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Minister Środowiska podkreślił ponadto, że przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w ogóle nie przewidywały możliwości przeniesienia na inny podmiot praw i obowiązków wynikających z decyzji o zamknięciu składowiska odpadów wydanej na podstawie art. 54c ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Obecnie, jak wyraźnie wynika z art. 244a ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, prawa i obowiązki wynikające z tych decyzji mogą być przeniesione, jeżeli podmiot przejmujący daje rękojmię prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z tych decyzji i wyrazi zgodę na przejęcie wszystkich praw i obowiązków z nich wynikających. Oznacza to, zdaniem Ministra Środowiska, że odwoływanie się do właściwości organu, który był właściwy do wydania decyzji na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach nie ma znaczenia. Na gruncie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach nie było w ogóle możliwe wydanie decyzji pozwalającej na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 54c ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Taka możliwość była przewidziana tylko dla przeniesienia decyzji wydawanej na podstawie na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (art. 54 ust. 9-11 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach). Biorąc pod uwagę, że ustawodawca zdecydował się na wyraźnie określenie organu właściwego do wydania decyzji na podstawie art. 244a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, nie odwołując się w tym zakresie ani do przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, ani do właściwości organu określonej w art. 169 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Minister Środowiska przyjął, że w takim przypadku, na podstawie art. 244a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, organ właściwy musi być określony według ogólnych zasad k.p.a. Przepis art. 244a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie określa ani organu odwoławczego ani organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia zażalenia od postanowienia wydanego przez marszałka województwa na podstawie tego przepisu. Zgodnie więc z art. 17 pkt 1 k.p.a. będzie to właściwe samorządowe kolegia odwoławcze. W niniejszej sprawie żaden przepis szczególny nie stanowi, że minister właściwy do spraw środowiska jest organem wyższego stopnia w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 244a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu ma odpowiedź na pytanie, czy organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie zgody na zamknięcie składowiska odpadów, podejmowanej na podstawie art. 244a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jest minister właściwy do spraw środowiska czy też samorządowe kolegium odwoławcze? Dla odpowiedzi na to pytanie konieczne jest przedstawienie stanu prawnego i to zarówno na gruncie obowiązującej ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jak również uchylonej na jej mocy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zgodnie z art. 17 § 1 k.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Stosownie do art. 244a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zgoda na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, wydana na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 252 (a więc ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach) oraz decyzja o zamknięciu składowiska odpadów, wydana na podstawie art. 54c ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 252, mogą być zmieniane w przewidzianym w tym przepisie zakresie. Zmiana wymaga oczywiście formy decyzji administracyjnej. Organem właściwym w tym przypadku jest marszałek województwa, a jedynie wyjątkowo, w odniesieniu do przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych – regionalny dyrektor ochrony środowiska. Wynika to wprost z art. 244a ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 54 ust. 1 i 2 uprzednio obowiązującej ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, dla przedsięwzięć i zdarzeń, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, marszałek województwa wydawał w drodze decyzji zgodę na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. W obowiązującym wówczas stanie prawnym, w sprawie wydania zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa był minister właściwy do spraw środowiska (art. 4a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach). Przepis art. 168 obowiązującej ustawy o odpadach stanowi katalog zadań samorządu województwa wykonywanych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. W przypadku tego rodzaju zadań, ustawodawca przewidział, że organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa wykonującego te zadania, jest minister właściwy do spraw środowiska (art. 169 cytowanej ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r.). W katalogu zadań zleconych ustawodawca przewidział między innymi zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wymagające uzyskania zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, wydanej przez marszałka województwa (a w przypadku przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych – regionalnego dyrektora ochrony środowiska), a więc zadanie o którym mowa w art. 146 ust. 1 i 2 w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o odpadach. Oznacza to, że samorządowe kolegium odwoławcze zarówno w obowiązującym stanie prawnym, jak i pod rządami wcześniej obowiązującej ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r., nie jest i nie było organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawie wydania zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. Konsekwentnie przyjąć należy, że organem właściwym do zmiany decyzji administracyjnej w przewidzianym do tego trybie jest ten organ, który wydał decyzję zmienianą, o ile oczywiście ustawodawca nie przewidział wprost kompetencji innego organu. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzje w sprawie wydania zgody na zamknięcie składowiska odpadów oraz zmiany decyzji w tym przedmiocie z materialnego punktu widzenia dotyczące tej samej kwestii. Nie bez znaczenia jest również, że przyjęcie poglądu Ministra Środowiska prowadziłoby do błędnego wniosku, że kompetencja, o której stanowi art. 244a obowiązującej ustawy o odpadach, jest zadaniem własnym województwa samorządowego, ponieważ nie zostało ono przewidziane w katalogu określonym w art. 168 ustawy. Pogląd taki nie znajduje uzasadnienia w systemowej i funkcjonalnej wykładni art. 244a ustawy o odpadach. Tak ustalona właściwość rzeczowa organu prowadzić musi do wniosku, że organem instancyjnie właściwym w niniejszej sprawie jest minister właściwy do spraw środowiska. Samorządowe kolegium odwoławcze nie jest i nie było właściwe do sprawowania kontroli instancyjnej decyzji marszałka województwa w sprawie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. Nie jest też więc właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji w przedmiocie zmiany decyzji wydanej na podstawie nieobowiązującej już ustawy o odpadach, nie jest też organem właściwym do zmiany bądź uchylenia takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego oraz (co najważniejsze w niniejszej sprawie) nie jest organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie marszałka województwa odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji w przedmiocie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.