II GSK 977/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VIII Sa/Wa 547/13 w sprawie ze skargi K M - "K" – P P H U K M na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [..] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W; 2. zasądza od K M na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 547/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w W) uwzględnił skargę K M (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylając zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [..] maja 2013 r. GITD utrzymał w mocy decyzję M Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nadkładającą na K M karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w toku kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego nie okazano wykresówek ani dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdu przez jednego z kierowców za okres od 20 września 2011 r. do 30 listopada 2011 r., tj. za 72 dni. Suma kar pieniężnych za stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia wyniosła 36.000 zł, jednak zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.), dalej: u.t.d., kara została ograniczona do wysokości 15.000 zł. GITD podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym skarżącego nie może usprawiedliwiać pożar pomieszczenia, w którym tymczasowo przechowywano dokumenty. Przedsiębiorca nieprawidłowo zabezpieczył dokumentację, skoro znajdowała się ona w pudełkach pozostawionych w pomieszczeniu, gdzie prowadzone były prace remontowe. Tym bardziej, że do pożaru doszło po zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli w przedsiębiorstwie. WSA w W uwzględniając skargę stwierdził, że spór dotyczy oceny, czy pożar w pomieszczeniach biurowych przedsiębiorstwa skarżącego, który spowodował zniszczenie dokumentacji, był następstwem zdarzenia lub okoliczności, których skarżący jako przedsiębiorca nie mógł przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności i nie miał wpływu na ich powstanie w rozumieniu art. 92c ust.1 u.t.d., a wobec tego skarżący powinien już wówczas dokonać prawidłowego zabezpieczenia dokumentacji tak, aby nie narażać jej na utratę lub zniszczenie. Istotną przesłanką dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za delikt administracyjny, z powołaniem się na zdarzenia lub okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d., jest wykazanie należytej staranności, a w szczególności wywiedzenie, że pomimo takiego wzorca postępowania zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec. W ocenie Sądu I instancji GITD nie rozważył w sposób przewidziany w procedurze administracyjnej, czy pożar w pomieszczeniach biurowych przedsiębiorstwa skarżącego był naruszeniem przez skarżącego miernika staranności przedsiębiorcy przewozowego w zakresie obowiązku przechowywania dokumentacji, w aspekcie regulujących tę kwestię przepisów unijnych oraz art. 355 § 2 k.c. normującego obowiązki osób zawodowo prowadzących działalność gospodarczą. Argumenty i twierdzenia organu nie zawierają odniesienia się do zarzutów skarżącego, zwłaszcza odniesienia się do przedłożonego zaświadczenia ze Straży Pożarnej w Radomiu ze wskazaną przyczyną pożaru. Sąd uznał, że organ nie wykazał, że pożar nie spełnia przesłanki siły wyższej, a skarżący nie dopełnił należytej staranności w zakresie przechowywania dokumentacji. GITD zaskarżając wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie rozważył czy pożar w pomieszczeniach biurowych skarżącego, w wyniku którego spaleniu uległa dokumentacja czasu pracy kierowców, był naruszeniem miernika staranności przedsiębiorcy w zakresie przechowywania rzeczonej dokumentacji, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący wykazał w uzasadnieniu uchylonej decyzji dlaczego uznał, że skarżący poprzez przechowywanie tak istotnej dokumentacji w kartonowych pudełkach w pomieszczeniach remontowanych przez pracowników budowlanych (co wprost wynika z zeznań przedsiębiorcy) nie dochował należytej staranności w zabezpieczeniu i przechowywaniu dokumentacji, wobec czego brak było podstaw do zwolnienia strony z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d.; 2) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że pożar nie spełnia przesłanek siły wyższej i nie wyjaśnił, dlaczego skarżący nie dopełnił należytej staranności w przechowywaniu dokumentacji, podczas gdy organ w uchylonej decyzji nie stwierdził, że pożar nie wyczerpywał przesłanek siły wyższej, natomiast wskazał, że do pożaru doszło po zawiadomieniu skarżącego o zamiarze wszczęcia kontroli w przedsiębiorstwie, wobec czego strona winna już wówczas dokonać prawidłowego zabezpieczeń dokumentacji, by nie doszło do jej utraty czy zniszczenia, a wobec niedochowania należytej staranności w zabezpieczeniu tej dokumentacji i jej przechowywaniu brak tylko podstaw do zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d. Z ostrożności procesowej strona zarzuciła naruszenie: 3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 u.t.d., poprzez jego niewłaściwą interpretację przejawiającą się w dopuszczaniu możliwości ewentualnego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, wobec bezspornie ustalonej okoliczności przechowywania przez stronę dokumentacji czasu pracy kierowców w kartonowych pudełkach w pomieszczeniach remontowanych przez pracowników budowlanych, co w sposób oczywisty wskazuje na brak dochowania należytej staranności przez skarżącego, tym samym wyklucza to możliwość wyłączenia jego odpowiedzialności na podstawie przepisów u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takim przypadku Sąd II instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty odnoszące się do przepisów procesowych, gdyż ustalenie w postępowaniu kasacyjnym, że te przepisy nie zostały naruszone, daje podstawę do oceny naruszeń prawa materialnego, do których odwołuje się skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna Inspektora ma usprawiedliwione podstawy, zatem jej skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku. Bez wątpienia trafny jest jej zarzut wskazujący na naruszenie przez skarżony wyrok art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wprawdzie skarga kasacyjna z naruszenia wymienionych przepisów buduje dwa zarzuty, jednak w ocenie NSA nadają się one do wspólnego rozpoznania, bowiem dotyczą wad kontroli sprawowanej przez Sąd I instancji na etapie skargi i podnoszą nieuzasadnione uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy nie było podstaw do takiego działania, bo organy transportu drogowego zebrały w sprawie pełny materiał dowodowy i dokonały prawidłowej jego oceny. W ramach tego działania oceniły, że pożar w pomieszczeniach biurowych skarżącego nie może być okolicznością usprawiedliwiającą utratę dokumentacji potwierdzającej pracę kierowców w przedsiębiorstwie skarżącego i tym samym nie może być podstawą do stosowania art. 92c ust. 1 u.t.d., a więc nie może prowadzić do uchylenia kary związanej z utratą tej dokumentacji i nieprzedstawieniem jej w trakcie prowadzonej kontroli. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Sąd II instancji w pełni je podziela, zatem twierdzi, że nietrafny jest pogląd Sądu I instancji przyjmujący odmienne założenie i podnoszący, że zaskarżona decyzja narusza prawo, bo organy nie odniosły się do podnoszonej w skardze, a istotnej dla sprawy okoliczności, skutkującej utratą wykresówek. Zdaniem Sądu I instancji pożar, który był przyczyną ich utraty, to okoliczność, która powinna być oceniona przez organy z punktu widzenia treści art. 92c ust. 1 u.t.d., zatem brak takiej oceny musiał prowadzić do uwzględnienia skargi. Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organy transportu drogowego dokonały oceny tej okoliczności z punktu widzenia treści art. 92c ust. 1 u.t.d. Wskazały przecież, że w okolicznościach sprawy ten przepis nie może mieć zastosowania, bowiem przedsiębiorca K M nie dochował należytej staranności w zabezpieczeniu dokumentacji opisującej czas pracy kierowców i z tego powodu uległa ona zniszczeniu podczas pożaru, zatem dla potrzeb nałożenia kary z tytułu nieprzedstawienia tej dokumentacji nie ma znaczenia ocena okoliczności związanych z jej utratą, zwłaszcza możliwości przewidywania i zapobiegnięcia przyczynie, która prowadziła do jej utraty. Zatem dla oceny poprawności stosowania przepisów o ukaraniu K M nie ma znaczenia ocena stopnia jego staranności w związku z zaistniałym pożarem. Z takim poglądem wyrażonym przez organy należy się zgodzić, bowiem wynika on z obowiązujących przepisów oraz utrwalonego orzecznictwa. Trafnie wskazuje skarga kasacyjna, że przepisy prawa wymagają od przedsiębiorcy szczególnej staranności przy gromadzeniu i przechowywaniu dokumentacji opisującej czas pracy kierowców. Obowiązek ten wynika wprost ze stosowanych przepisów unijnych poprawnie wskazanych zarówno przez stronę skarżącą kasacyjnie, jak i Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku WSA w W jednoznacznie stwierdza, że z treści art. 14 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 na przedsiębiorcy ciążą określone obowiązki związane z przechowywaniem tej dokumentacji, a uchybienie tym nakazom pociąga za sobą odpowiedzialność, czyli konieczność poniesienia kary, którą wymierza właściwy organ. Skoro tak jest, to dla prawidłowego przypisania określonemu podmiotowi kary za złamanie tych przepisów konieczne i wystarczające jest ustalenie okoliczności w jakich przechowywano taką dokumentację i jaki stopień staranności można przypisać przedsiębiorcy przy wykonywaniu obowiązków związanych z zabezpieczeniem i przechowywaniem tej dokumentacji. W ocenie Sądu II instancji korzystanie z rozwiązania prawnego uregulowanego w art. 92c ust. 1 u.t.d., a więc z wyłączenia odpowiedzialności za naruszenie przepisów regulujących przewóz drogowy, może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy przedsiębiorca realizuje ciążące na nim obowiązki, zatem zabezpiecza i przechowuje prawem wymaganą dokumentację w sposób zgodny z wymogami prawa, a więc działa w tym zakresie starannie, a mimo tego dochodzi do jej utraty, bo zachodzą zdarzenia, na powstanie których nie miał wpływu, bądź nie mógł ich przewidzieć. Zatem warunkiem wyłączenia odpowiedzialności jest staranne działanie w odniesieniu do dokumentacji, a nie w zakresie możliwości przewidywania przesłanek wyłączających odpowiedzialność związaną z utratą takiej dokumentacji. Organy poprawnie przyjęły, że w stanie faktycznym sprawy skarżący K M jako przedsiębiorca nie wypełnił prawem przewidzianych obowiązków w związku z dokumentacją potwierdzającą czas pracy kierowców, bo przechowywał ją w sposób niestaranny. Zatem jej utrata w pożarze nie może mieć znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji ustalającej karę administracyjną. Odmienne stanowisko Sądu I instancji narusza prawo, bowiem zakłada wadliwe działanie organów w postępowaniu wyjaśniającym, w sytuacji gdy tej wadliwości nie można organom przypisać. Z tego też powodu NSA przyjmuje, że zarzut naruszenia przez WSA w W przepisów postępowania jest zasadny. Natomiast niezasadny jest zarzut naruszenia przez skarżony wyrok przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, skarga kasacyjna powinna wskazywać przepisy, które naruszył Sąd I instancji, a nie tylko przepisy stosowane przez organy transportu drogowego. Po drugie, naruszenie prawa materialnego polegać może na błędnej wykładni przepisu albo na niewłaściwym zastosowaniu. Skarga kasacyjna przyjmując za podstawę zarzutu naruszenie art. 92c ust. 1 u.t.d., kwestionuje prawidłowość wykładni przepisu, zarzucając Sądowi I instancji, że wadliwie przyjmuje możliwość stosowania tego przepisu do stanu faktycznego sprawy i wiąże jego zastosowanie z oceną staranności działania skarżącego w odniesieniu do dokumentacji, która uległa zniszczeniu w pożarze, a dotyczyła czasu pracy kierowców. Analiza uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji poprawnie rozumiał treść art. 92c ust. 1 u.t.d., natomiast wadliwie przyjął, że ten przepis powinien mieć zastosowanie w stanie faktycznym ustalonym przez organy. W ocenie NSA jest to stanowisko niemające prawnego uzasadnienia, jednak jego zwalczenie możliwe byłoby nie przez błąd wykładni ale błąd niewłaściwego zastosowania. Jednak takiego zarzutu skarga kasacyjna nie stawia, zatem Sąd II instancji nie może kontrolować wyroku z tej perspektywy prawnej. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.