I OSK 3421/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J. i M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 420/15 w sprawie ze skargi D. J. i M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 420/15 oddalił skargę D. J. i M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wójt Gminy Jeżów wszczął, na wniosek D. J., postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina Jeżów. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Wójt Gminy Jeżów obciążył D. J. i M. J. w 1/2 części oraz H. M. i L. M. w 1/2 części kosztami postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 6.150 zł. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli D. J. oraz H. i L. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości oraz rozstrzygając co do istoty sprawy: - ustaliło wysokość kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nr [...], z nieruchomością położoną w obrębie [...], gminie Jeżów, oznaczoną w rejestrze gruntów jako działka nr [...], w kwocie 6.150 zł, - zobowiązało do poniesienia kosztów postępowania: M. J., współwłaściciela działki nr [...] z udziałem wynoszącym 1/2 części – co do kwoty 1.537,50 zł; - D. J., współwłaścicielkę działki nr [...] z udziałem wynoszącym 1/2 części – co do kwoty 1.537,50 zł; - H. M. i L. M. współwłaścicieli działki nr [...] na zasadach małżeńskiej wspólnoty majątkowej – co do kwoty 3.075 zł. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem D. J. i M. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1271/13 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi, co do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organy administracji publicznej nie zebrały w sposób należyty i nie oceniły pełnego materiału dowodowego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie nie dokonano bowiem analizy zasadności obciążenia stron kosztami postępowania w kwocie 6.150 zł, tym bardziej, iż z załączonych do sprawy akt administracyjnych wynika, iż do organu administracji wpłynęły tańsze oferty wykonania prac geodezyjnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Jeżów postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]: 1) ustalił wysokość kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] i [...], położonymi w obrębie [...], gmina Jeżów, w kwocie 6.150 zł; 2) zobowiązał do poniesienia kosztów określonych w pkt 1: - M. J. współwłaściciela działki [...] z udziałem wynoszącym 1/2 części – co do kwoty 1.537,50 zł; - D. J. współwłaścicielkę działki [...] z udziałem wynoszącym 1/2 części – co do kwoty 1.537,50 zł; - H. M. i L. M. współwłaścicieli działki [...] na zasadach małżeńskiej wspólności majątkowej- co do kwoty 3.075 zł; 3) określił, że osoby zobowiązane do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zobowiązane są je uiścić w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, na wskazany rachunek bankowy; 4) określił, że wysokość kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości obejmuje prace związane z ustaleniem przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami o nr [...] i [...] przeprowadzone w trakcie prac przygotowawczych, prac przeprowadzonych w trakcie ustalania przebiegu granic na gruncie oraz prac związanych ze sporządzeniem dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości i dokumentacji technicznej; 5) określił, że wysokość kosztów postępowania ustalona została na podstawie faktury VAT z dnia 29 marca 2013 r., nr 10/2013 wystawionej przez Kancelarię Geodezyjną – [...] z Piotrkowa Trybunalskiego. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli H. i L. M. oraz D. J. i M. J. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Jeżów z dnia [...] grudnia 2014 r. Uzasadniając ww. postanowienie Kolegium wskazało, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się nie tylko w interesie wnioskodawcy ale również w interesie właścicieli nieruchomości objętych tym postępowaniem. Interesem prawnym stron uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym jest bowiem ustalenie faktycznej i prawnej granicy pomiędzy sąsiednimi nieruchomościami. Tym samym koszty poniesione w tym postępowaniu są kosztami poniesionymi w interesie wszystkich stron tego postępowania. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w myśl art. 152 k.c., właściciele gruntów sąsiadujących są obowiązani do współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, co oznacza, iż koszty rozgraniczenia, koszty urządzenia i utrzymania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Na zasadność wyżej wyrażonego stanowiska wskazuje, zdaniem organu, obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych, a w szczególności uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. Odnosząc się do kwestii wyboru uprawnionego geodety, jak i wysokości kosztów przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy wskazał, że złożona wcześniej oferta wykonania przedmiotowych prac przez Biuro Usług Geodezyjnych "[...]", opiewająca na najniższą kwotę nie została zrealizowana z przyczyn leżących po stronie oferenta. Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy Jeżów w celu wyłonienia innych wykonawców zamówienia, najpierw, bezskutecznie, w drodze postępowania w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, poprzez zamieszczenie oferty na stronie internetowej Urzędu Gminy Jeżów. Następnie poprzez indywidualne, listowne wystosowanie zaproszeń do biur geodezyjnych. Spośród podmiotów, do których wystosowano zaproszenie do złożenia oferty, tylko dwaj geodeci przedstawili konkretne oferty, z których oferta G. K. opiewała na najniższą kwotę. Tym samym Wójt Gminy Jeżów dołożył należytej staranności w wyborze uprawnionego geodety, który przeprowadził prace rozgraniczeniowe, kierując się wysokością wynagrodzenia za przeprowadzone prace, jak i terminami załatwiania spraw, określonymi w ustawie kodeks postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie D. J. i M. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 262 § 1 k.p.a. w zw. z art. 264 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, w której wyrażono pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. WSA w Łodzi podkreślił, że powołana uchwała jest tzw. uchwałą konkretną, bowiem podjęta została w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. Uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 P.p.s.a.), a ponadto, ma ona tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Moc wiążącą ma stanowisko zawarte w sentencji uchwały. Poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu pozbawione są mocy wiążącej, jeśli nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem". Mają one jednak moc wiążącą, w takim zakresie, w jakim pozostają w bezpośrednim związku z tym stanowiskiem. Wobec powyższego Sąd wskazał, że przedstawione w skardze stanowisko skarżących jest nieprawidłowe. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek skarżącej – D. J. z dnia 17 marca 2011 r., która kwestionowała przebieg granicy pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...], położonych w obrębie [...], gmina Jeżów. Skoro zatem skarżąca zakwestionowała przebieg granicy, to pomiędzy właścicielami nieruchomości istniał spór graniczny, uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic i zakończenie tym samym tego sporu. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli rozgraniczanych działek, co oznacza, iż wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organy administracji publicznej zasadnie uznały, że koszty postępowania, ustalone na kwotę 6.150 zł, winny zostać rozłożone po połowie na współwłaścicieli działki ewidencyjnej nr [...] – D. J. i M. J. (po 1.537,50 zł na każdego ze współwłaścicieli) oraz na właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] – H. M. i L. M. (właścicieli działki na zasadach małżeńskiej wspólności majątkowej). Sąd wskazał, że istotna dla sprawy jest również okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1271/13, który zapadł po pozytywnym rozpoznaniu skargi D. J. i M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2013 r., zawarł wskazania i wytyczne, co do dalszego rozpoznania sprawy, które były wiążące zarówno dla organu, jak i dla Sądu. W ocenie Sądu, zalecenie wynikające z ww. wyroku zostały wykonane przez organ, dlatego za nietrafny uznano zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W rozpoznawanej sprawie, stosownie do dyspozycji ww. przepisu, przeprowadzone przez Kancelarię Geodezyjną [...] z siedzibą w Piotrkowie Trybunalskim postępowanie rozgraniczeniowe, zostało wykonane na podstawie załączonej do akt sprawy umowy z dnia 2 stycznia 2013 r., zawartej pomiędzy Wójtem Gminy Jeżów a geodetą uprawnionym G. K. Sąd podkreślił, że w sprawach dotyczących rozgraniczenia to na organie administracji spoczywa obowiązek wskazania i upoważnienia geodety, a przepisy regulujące postępowanie rozgraniczeniowe nie nakładają na organ obowiązku dopuszczenia stron do udziału w procedurze wyboru geodety dokonującego czynności ustalenia przebiegu granic. Nie określają także trybu wyłonienia podmiotu, który przeprowadzi prace rozgraniczeniowe. Wybór konkretnego geodety dokonany przez organy podlega jedynie ogólnej kontroli Sądu pod kątem prawidłowości (dysponowanie odpowiednimi uprawnieniami, sposób wyboru oferty). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w celu wyłonienia wykonawcy prac rozgraniczeniowych, Wójt Gminy Jeżów podejmował czynności polegające na: zamieszczeniu, w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907), zaproszenie do składania ofert na stronie internetowej Urzędu Gminy Jeżów, jak i wystosowaniu indywidualnych, pisemnych zaproszeń do 7 podmiotów świadczących usługi geodezyjne. W odpowiedzi na powyższe działania organ otrzymał dwie konkretne oferty, z których oferta złożona przez geodetę G. K. opiewała na najniższą kwotę. Tym samym w ocenie Sądu, Wójt Gminy Jeżów dołożył należytej staranności w wyborze uprawnionego geodety, który przeprowadził prace rozgraniczeniowe, kierując się wysokością wynagrodzenia za przeprowadzone prace, jak i terminami załatwiania spraw, określonymi w ustawie kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast, co do zarzutu skarżących dotyczącego rezygnacji przez Wójta ze złożonej wcześniej, tańszej oferty "[...]" Biura Usług Geodezyjnych z siedzibą w Sieradzu, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, co do braku możliwości przymuszenia ww. podmiotu do zawarcia umowy o wykonanie prac rozgraniczeniowych przedmiotowych nieruchomości. Samo złożenie oferty nie stanowi bowiem zobowiązania oferenta do wykonania zamówienia. Z akt sprawy wynika, że podmiot ten, pomimo złożonej oferty, nie stawił się w wyznaczonym dniu celem podpisania umowy. Pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej poinformował, że nie jest obecnie w stanie przyjąć przedmiotowego zlecenia. Powyższe oznacza, iż rezygnacja z przedstawionej oferty przez geodetę uprawnionego B. Z., nie była arbitralną decyzją organu administracji, lecz wynikała z woli oferenta. Sąd za bezzasadne uznał także pozostałe zarzuty skargi związane z naruszeniem przepisów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. J. i M. J., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) poprzez błędną jego interpretację, w szczególności mylne przyjęcie przez WSA w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia za udowodnione wszelkich wydatków poniesionych przez geodetę dokonującego rozgraniczenia gruntów, składających się na wysokość kosztów tego postępowania w odniesieniu do Państwa J., obejmujących łączną kwotę 3.075 zł (po 1.537,50 zł każde) podczas gdy w sprawie wyznaczony geodeta nie wykazał za jakie konkretne czynności rozgraniczeniowe należało obciążyć strony i z jakich powinien się rozliczyć, co w konsekwencji w ocenie skarżącego doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym obejmujących koszty nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz ewentualny udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędną interpretację, w szczególności mylne przyjęcie, że w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia udowodnione zostały wszelkie wydatki poniesione przez geodetę, które w stosunku do skarżących obejmują kwotę 3.075 zł, a w konsekwencji stanowi to naruszenie art. 7, 9, 10, 77 i 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności przytoczyć treść art. 31 ustawy, zgodnie z tym przepisem 1 Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). 2. Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. 3. Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. 4. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Dostrzegamy zatem, że powołany w skardze kasacyjnej art. 31 ustawy określa zasady zgodnie z którymi dokonuje się rozgraniczenia. Tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku prawidłowo przedstawił i wyjaśnił stan prawny, który ma zastosowanie w sprawie podkreślając, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają regulacji odnośnie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Stąd też koniecznym jest sięgnięcie do art. 262 k.p.a., który reguluje zasady dotyczące rozdziału kosztów postepowania pomiędzy stronę a organ, a także do art. 264 k.p.a. Dokonując zaś rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego należy uwzględnić także przepisy art. 152-153 kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którą organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art.153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Wskazane wyżej przepisy, które stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest bezprzedmiotowy, albowiem wskazany przepis nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które ujęte zostały jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 ustawy. Jednym słowem skoro wskazany art. 31 ustawy nie stanowi podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie zawiera bowiem regulacji dotyczącej kosztów postępowania rozgraniczeniowego, to nie jest możliwe przy odwołaniu się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wykazania jego naruszenia. Dlatego też tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, mając zaś na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi, skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.