II GSK 1091/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P S.A. w W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1008/15 w sprawie ze skargi "P S.A. w W na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [..] marca 2015 r. nr [..] w przedmiocie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "P S.A. w W na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę P S.A. w W (dalej: spółka) na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: Prezes) z dnia [...] marca2015 r. w przedmiocie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes stwierdził stosowanie przez spółkę bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, które polegały na niezapewnieniu podróżnym należytej obsługi w zakresie systemu sprzedaży i rezerwacji miejsc w pociągach, co jest niezgodne z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1173, ze zm.), dalej: p.p. Decyzją z dnia z dnia [...] marca2015 r. Prezes, po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 9 grudnia 2013 r. Organ podkreślił, że czyn skarżącej nie miał charakteru incydentalnego, wpłynął na nieograniczoną liczbę pasażerów i był rozłożony w czasie. Prezes powołał się na skargi różnych pasażerów składane od 21 lutego 2013 r. do 14 października 2013 r. (30 skarg) dotyczące nieprawidłowości w systemie sprzedaży i rezerwacji miejsc w pociągach, rezerwacji miejsc w różnych konfiguracjach (dwie, trzy lub więcej osób zgłaszających żądanie odbycia podróży na sąsiednich miejscach), w różnych pociągach i na różnych trasach. Zdaniem organu skarżąca poprzez niezapewnienie należytej obsługi w opisanym zakresie, naruszyła interesy pewnej grupy osób, których nie sposób z góry indywidualnie oznaczyć. Grupę tę tworzyły osoby w różnym wieku, o różnej sprawności ruchowej i celu podróży, podróżujące z opiekunem, lub sprawujące pieczę nad dzieckiem. Pasażerowie z różnych uzasadnionych względów potrzebowali gwarancji, że zostanie im przydzielone konkretne miejsce w pociągu. WSA oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd stwierdził, że bezprawnymi praktykami, o których mowa w art. 14 b ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), dalej: u.t.k., będą takie zachowania przedsiębiorcy, które wskazują na powtarzalność wobec różnych pasażerów (również tych, którzy mogą potencjalnie skorzystać z transportu kolejowego). Pojęcie zbiorowych interesów pasażerów w transporcie kolejowym dotyczy naruszenia praw przysługujących nieokreślonej liczbie osób korzystających obecnie, jak i tych, które w przyszłości skorzystają z transportu kolejowego w analogicznych okolicznościach. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (skargi podróżnych) potwierdza w sposób wystarczający i jednoznaczny, że skarżąca nie zapewniła podróżnym należytej obsługi w szczególności odnośnie stosowanego przez skarżącą systemu sprzedaży i rezerwacji miejsc w pociągach poprzez przydzielanie w ramach jednej transakcji oddzielnych miejsc podróżnym (niepełnosprawni z opiekunem, rodzice z dziećmi), jak i systemu pobierania miejscówek przez pasażerów posiadających bilety okresowe. W art. 13 ust. 6 u.t.k. ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku określenia konkretnych czynności, jakie winny być podjęte w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń. Skoro charakter uchybień polegających na niezapewnieniu podróżnym należytej obsługi w zakresie systemu sprzedaży i rezerwacji miejsc w pociągach został szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to profesjonalny przewoźnik, jakim jest bezspornie skarżąca, nie powinien mieć wątpliwości, jakie kroki należy podjąć w celu ich usunięcia. Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: 1) na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a. - przepisów prawa materialnego tj. art. 14 ust.1 p.p., oraz art. 14b ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 6 u.t.k. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że postępowanie Skarżącej jest wystarczające do zakwalifikowania go jako bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym polegających na niezapewnieniu podróżnym należytej obsługi w zakresie systemu sprzedaży i rezerwacji miejsc w pociągach; 2) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a., polegające na nieuchyleniu przez WSA zaskarżonych decyzji, w sytuacji gdy Prezes UTK w sposób nieuprawniony połączył kilka opartych na innych podstawach prawnych i faktycznych spraw w ramach jednego postępowania, co doprowadziło do niewłaściwej oceny okoliczności faktycznych sprawy i uznania, że Spółka stosowała bezprawne praktyki naruszające zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym polegające na niezapewnieniu podróżnym należytej obsługi w zakresie systemu sprzedaży i rezerwacji miejsc w pociągach; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieuchyleniu przez WSA zaskarżonych decyzji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie poprzez nieuwzględnienie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla ustalenia zakresu i sposobu wykonania obowiązków ciążących na skarżącej, wynikających z przepisów prawa przewozowego oraz zaniechanie zebrania koniecznych w sprawie dowodów; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów rozstrzygnięcia, w szczególności nie odniesienie się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą, jak również nieprzedstawienie takich ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz niewyjaśnienie dlaczego skargi pasażerów zostały uznane za wystarczający dowód na niezapewnienie podróżnym należytej obsługi w zakresie systemu sprzedaży i rezerwacji miejsc w pociągach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenia przepisów procesowych, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym oraz prawidłowość kontroli tego procesu przez Sąd I instancji może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. W ocenie NSA skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Zdaniem Sądu II instancji nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty podnoszące naruszenie prawa procesowego. Spółka w tym zakresie formułuje trzy zarzuty, przy czym zarzutem najdalej idącym jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Zarzut tak postawiony jest merytorycznie nietrafny a formalnie wadliwy. Wada formalna wiąże się z błędnym rozumieniem istoty art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może być samoistną podstawą kasacyjną, ale tylko przy wykazaniu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera elementów wymaganych przez prawo. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikają formalne wymogi uzasadnienia wyroku, zatem naruszenie dyspozycji tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie tych elementów nie zawiera. Podkreślić należy, że zarzut z art. 141 § 4 p.p.s.a. ma być skierowany zasadniczo do formy, a nie treści uzasadnienia. Treść, jeżeli strona z nią się nie zgadza, może być kwestionowana, ale tylko poprzez sformułowanie konkretnych zarzutów naruszenia prawa materialnego lub procesowego, których dopuścił się Sąd I instancji, a które znalazły wyraz w uzasadnieniu w twierdzeniach i tezach formułowanych przez sąd. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., zarówno przedstawia stan faktyczny sprawy będący podstawą faktyczną wyrokowania, jak i dokonuje analizy prawnej uzasadniającej oddalenie skargi. To, że Sąd I instancji wywód prawny odnosi ogólnie do zarzutów skargi, a nie poszczególnych, podnoszonych w niej naruszeń, nie jest wadą uzasadnienia, gdyż z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika sposób w jaki należy odnosić się do zarzutów strony skarżącej. Istotne jest to, by takie odniesienie miało miejsce, a to w rozpoznawanej sprawie zostało spełnione. Rozpoznawany zarzut jest wadliwie odniesiony do treści art. 151 p.p.s.a. Powiązanie tych dwóch przepisów w jednym zarzucie kasacyjnym jest wadą, bo dyspozycje tych regulacji odnoszą się do zupełnie różnych momentów procesowych. Art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy uzasadnienia skarżonego wyroku, a art. 151 p.p.s.a. podstawy prawnej orzekania w zakresie kontrolowanego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, więc związek obu przepisów jest inny niż wskazywany przez spółkę w rozpoznawanym zarzucie. W ocenie NSA nietrafne są również pozostałe zarzuty procesowe podniesione przez spółkę. Zostały one ujęte w dwojaki sposób, jednak nadają się do łącznego rozpoznania, bo kwestionują prawidłowość zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 104 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem spółki, Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy, gdyż bezprawnie przyjął, że Prezes UTK prawidłowo połączył do jednoczesnego orzekania kilka różnych spraw administracyjnych (na podstawie różnych skarg pasażerów) i przyjął, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący, a te ustalenia znalazły potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzut ujęty w taki sposób jest niezasadny. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd I instancji oddalił skargę spółki, zatem podstawą prawną wyrokowania był art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy. Oznacza to, że Sąd I instancji mógł naruszyć przepis, który stosował, albo inny np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bo nie zastosował przepisu, który należało stosować. Sposób ujęcia rozpoznawanego zarzutu przez spółkę nie jest jednoznaczny, jednak NSA to uchybienie formalne uznaje za takie, które nie stoi na przeszkodzie do merytorycznego odniesienia się do wskazanych w nim naruszeń. Możliwość taka wynika z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. W zakresie wielości spraw ujętych jednym rozstrzygnięciem stwierdzić należy, że stanowisko spółki nie ma prawnego uzasadnienia. Sąd I instancji trafnie przyjął, że przedmiotem sprawy administracyjnej było stosowanie bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, a więc sprawa w rozumieniu art. 14b ust. 1 u.t.k. W tak ukształtowanej sprawie administracyjnej naruszenie interesów zbiorowych może następować poprzez różne faktyczne działania lub zaniechania ze strony przewoźnika. Skargi pasażerów, które stanowiły podstawę faktyczną orzekania przez Prezesa UTK, nie były odrębnymi sprawami, ale faktami potwierdzającymi naruszenie zbiorowych interesów pasażerów w transporcie kolejowym w zakresie wykonywania umowy przewozu. Z tego powodu Sąd II instancji nie może uznać za poprawne stanowiska spółki, która z każdego faktu objętego skargą pasażera stara się czynić odrębną sprawę administracyjną, skoro naruszenie zbiorowych interesów pasażerów jest kategorią zbiorczą. Konsekwencją takiego rozumienia sprawy, w której zapadła skarżona decyzja, musi być przyjęcie nietrafności zarzutu podnoszącego naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt sprawy i uzasadnienie skarżonego wyroku jednoznacznie potwierdzają, że w postępowaniu prawidłowo zebrano i oceniono materiał dowodowy. Okoliczności, na które wskazuje skarga kasacyjna, na które spółka nie miała wpływu, bo miały charakter techniczny lub były następstwem działania innych podmiotów, co do których spółka nie mogła bezpośrednio wpływać na ich funkcjonowanie, nie mogą być traktowane jako wada ustaleń faktycznych. Fakty te zostały ustalone, z tym tylko, że oceniono je inaczej niż czyni to spółka, zatem takiego działania nie można utożsamiać z wadliwością ustaleń faktycznych. Sąd I instancji akceptując w tym zakresie stanowisko Prezesa UTK nie naruszył prawa. Z tego powodu nieuwzględnienie skargi spółki nie może być oceniane jako wada kontrolowanego wyroku. Niezasadny jest również zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie prawa materialnego. W tym zakresie spółka dopatruje się naruszenia przez Sąd I instancji art. 14 ust. 1 p.p. w związku z art. 14b ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 6 u.t.k. polegającego na błędnym przyjęciu, że ustalone w postępowaniu przed Prezesem UTK okoliczności były wystarczające do zakwalifikowania działań spółki do bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, bo nie zapewniały podróżnym należytej obsługi w zakresie systemu sprzedaży i rezerwacji miejsc w pociągach. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, że Sąd I instancji trafnie przyjął, że bezprawną praktyką, o jakiej stanowi art. 14b ust. 1 u.t.k., jest powtarzalne zachowanie przewoźnika godzące w interesy zbiorowe pasażerów, a więc wykonywanie umowy przewozu z naruszeniem praw w stosunku do nieoznaczonych pasażerów. Skoro poczynione w sprawie ustalenia faktyczne potwierdziły naruszenie praw pasażerów, to organ trafnie przyjął, że spółka dopuściła się praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów, a to było wystarczającym powodem do wydania skarżonych decyzji. Akceptowanie takiego stanowiska organów, w wyroku Sądu I instancji, nie może być uznane za działanie sprzeczne z prawem, zwłaszcza z treścią art. 14b ust. 1 u.t.k. W ocenie Sądu II instancji skarżony wyrok jednoznacznie i trafnie przyjmuje, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 14 ust. 1 p.p., a tym samym do naruszenia art. 14b ust. 1 u.t.k., który kształtując ochronę praw zbiorowych pasażerów odsyła do wskazanego przepisu p.p. Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).