II OSK 1706/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 150/15 w sprawie ze skargi W. J., M. J., M. J., M. J., D. J., M. K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wrokiem z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 150/15 oddalił skargi W. J., M. J., M. J., M. J., D. J., M. K.-K. i H. M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 15 grudnia 2014 r., nr ... utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z 6 maja 2014 r., znak ... zatwierdzającą projekt scalenia gruntów obiektu "Miłkowice i inne" o łącznej powierzchni 2 876 ha, wynikający z nowego pomiaru granic obrębów, zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, na zasadach objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów spisanych w wykazie z dnia 14 listopada 2013 r. Sąd I instancji wskazał, że przede wszystkim trafnie i w sposób zrozumiały wyjaśniło Kolegium istotę i cel postępowania scaleniowego, których zachowanie lub nie miało zasadnicze znaczenie dla oceny legalności przedmiotowego, kontrolowanego w sprawie niniejszej postępowania. Celem tym jest stworzenie nowego stanu prawnego w stosunku do wszystkich gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, czyli położonych na obszarze scalenia wyznaczonym postanowieniem o wszczęciu postępowania scaleniowego. Istotne jest również, że decyzja scaleniowa jest jedną, integralną decyzją obejmującą obszar scalenia, a nie decyzją obejmującą sumę jednostkowych decyzji skierowanych do poszczególnych działek. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 700, dalej: ustawa scaleniowa), celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. H. M. L. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przepisu art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej (co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjne, nie zaś treści samego zarzutu), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie, że decyzje organów obu instancji nie posiadają cech dowolności i w procesie scalenie w sposób należyty zostały wyważobe interesy społeczne i uzasadnione interesy skarżącej kasacyjnie, jako uczetsniczki postępowania, pomimo że grunt rolny którego jest współwłaścicielką nie uzyskał na skutek scaleń dostępu do drogi publicznej. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskaronego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca ograniczyła się wyłącznie do wskazania art. 1 ustawy scaleniowej jako przepisu, który został niewłaściwe zastosowany przez Sąd I instancji. Zdaniem skarżącyej, w wyniku przeprowadzonego postępowania scaleniowego nie został bowiem osiągnięty cel tego postępowania, tj. stworzenie korzystniejszych warunków dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Zarzut ten jest całkowicie bezzasadny. Zauważyć bowiem należy, że scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny przy opracowywaniu projektu, którego organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Powoduje to, że kontrola Sądu ograniczać się może jedynie do oceny czy nie posiadają one cech dowolności. Oceniając w tym aspekcie zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska sądu wyrażonego w tym zakresie, aprobującego ustalenia i ocenę zadań skarżących dokonaną przez organy scaleniowe, co do wytyczenia kwestionowanego dostępu do drogi publicznej. Zagwarantowanie dostępu poprzez drogę, która zapewnia komunikację także innym nieruchomościom i niewytycznie dojazdu po terenie o wyższej gleboznawczej klasie gruntu wyklucza uznanie, że narusza art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej. Jak wskazano w trakcie postępowania scaleniowego i przed Sądem I instancji - dotychczasowy dostęp do drogi miał bowiem charakter nieformalny, przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bowiem bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Słusznie zatem organ uznał, że żądanie skarżącej jest nieracjonalne, uzyskała ona bowiem gwarantowany prawnie dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie organ w sposób jasny przedstawił argumentację jakie racje przemawiają za przyjęciem zaproponowanego w projekcie scalenia gruntów rozwiązania. Konieczność wydzielenia dróg w trakcie postępowania scaleniowego musi bowiem uwzględniać interesy wszystkich uczestników scalenia oraz spełniać nadrzędny cel tego postępowania, jakim jest poprawa korzystania i gospodarowania gruntami rolnymi. W związku z powyższym, w sytuacji gdy nie powstają wątpliwości co do prawidłowości i celowości przyjętych rozwiązań słusznie Sąd I instancji uznał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 15 grudnia 2014 r. za prawidłową. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.