IV SA/Po 89/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S.N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S.N. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej również jako "PINB") nakazał rozbiórkę obiektów budowlanych położonych na działce o nr ewidencyjnym gruntu [...]. Decyzja ta została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako WINB) decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. PINB nakazał rozbiórkę budynków gospodarczych posadowionych na działce o nr ewidencyjnym [...]. Decyzja ta po raz kolejny została uchylona przez WINB decyzją z dnia [...] października 2011 r. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. PINB nakazał rozbiórkę samowolnie wzniesionych budynków gospodarczych na powyżej wskazanej działce. Decyzja nakazująca rozbiórkę ponownie została uchylona została decyzją WINB z dnia [...] maja 2013 r. Organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn.zm. zwanej dalej jako "Prawo budowlane z 1974 r."). Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB w M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego położonego na działce o nr ewidencyjnym [...]. Następnie WINB decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. WINB wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien zwrócić uwagę na precyzyjne określenie przedmiotu postępowania administracyjnego, ponadto nie uwzględnił przepisów Prawa wodnego, które jednoznacznie i bezwarunkowo nie dopuszczają jakiejkolwiek zabudowy. Wskazał również, iż prowadząc ponownie postępowanie PINB winien przeprowadzić oględziny nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zinwentaryzować znajdujące się na niej obiekty budowlane, sporządzić z tych czynności protokół i dokumentację zdjęciową. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. PINB na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego, wiaty rekreacyjnej, budynku gospodarczego, szklarni, budynku inwentarskiego i budynku gospodarczo – garażowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. WINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że do obiektu gospodarczego o powierzchni 14,78m2, wiaty o powierzchni 11,34m2, obiektu gospodarczego o powierzchni 11,75m2, powinien znaleźć zastosowanie art. 49b obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, a nie art. 48 tej ustawy. W stosunku do pozostałych obiektów zastosowanie winien znaleźć art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego 1974 r. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn.zm. zwanej dalej jako "Prawo budowlane z 1994 r.") nakazał M.B. wykonanie rozbiórki obiektów budowlanych położonych w M. na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. W., nazywanych "1) budynek gospodarczy o pow. 2,47*5,74 m nietrwale połączony z gruntem; 2) wiata rekreacyjna o powierzchni 3,15*3,60 m trwale połączona z gruntem na stałych fundamentach; 3).budynek gospodarczy o powierzchni 3.14 3.75 m nietrwale połączony z gruntem; 4). szklarnia o wymiarach 4,17*10,00m nietrwale połączona z gruntem; 5). budynek inwentarski - kurnik o wymiarach 6,75*5,38 m nietrwale połączony z gruntem; 6) budynek gospodarczo - garażowy o powierzchni 4,12*7,00m na stałych fundamentach", o łącznej powierzchni 1)=12,18m2 + 2)=11,34m2 + 3)=11,77m2 + 4) 41,70m2 + 5)=36,31m2 + 6)=28,84m2 Razem 106,85 m2 w tym obiekty trwale połączone z gruntem 28,84 m2 oraz nietrwale połączone z gruntem 78,01 m2. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie wszczął w 2007 r. na wniosek S.N. (dalej powoływany również jako "skarżący") i w trakcie tego postępowania ustalił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenach zalewowych. Organ wyjaśnił również, że w dniu [...] sierpnia 2007 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego wydał postanowienie w celu legalizacji obiektów budowlanych, mocą którego zobowiązał M.B. do przedłożenia wymaganych dokumentów i ustaleń w terminie 30 dni zaświadczenia Burmistrza Gminy M. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, tj. a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem dotyczącym osoby opracowującej o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, b)oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane c) decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającej z zakazów określonych w Prawie wodnym. PINB wskazał, że rozpatrując sprawę zastosował się do wytycznych wskazanych w decyzji WINB z dnia [...] listopada 2013 r. jak i decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Ponadto przeprowadził dowodowy z zeznań świadków oraz dowody z dokumentów, na okoliczność daty posadowienia poszczególnych obiektów budowlanych. PINB wyjaśnił również, że po ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadził oględziny nieruchomości w dniu [...] stycznia 2014 r. Z czynności tych sporządził protokół i dokumentację zdjęciową. Przyjął ponadto, w oparciu o jednoznaczne oświadczenia właściciela, iż wszelkie obiekty posadowione na przedmiotowej nieruchomości powstały przed 1995 r. Przywołał treść art. 88l ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 145) wskazując, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej odmówił zwolnienia z zakazu wykonywania robót budowlanych utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe. Zdaniem PINB w związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a skoro wybudowane obiekty znajdują się na terenach objętych bezpośrednim zagrożeniem powodziowym, to też stanowią one bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Odwołanie od wskazanej powyżej decyzji PINB z dnia [...] października 2014 r. złożyła M.B. wnosząc o umorzenie postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów statuujących zasady ogólne postępowania administracyjnego, oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Po rozpatrzeniu dowołania WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr. [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a"), oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu WINB wskazał, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń wynikających z decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. W ocenie WINB organ I instancji przyjmując za podstawę prawną decyzji art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że obiekty będące przedmiotem postępowania naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WINB podniósł, że działka nr [...] przy ul. W. [...] w M. objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] grudnia 2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. w obrębach: M., B. D., W., oraz części obrębu M. Zgodnie z § 48 pkt 5 tego planu, na terenach określonych jako 9.1R oraz 9.1aR (w tym na terenie działki [...]) ustala się jako przeznaczenie terenu jako tereny rolnicze i tereny rolnicze z dopuszczeniem funkcji towarzyszącej mieszkalnictwa, przy czym określając zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na terenie 9.1aR dopuszcza się wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w lokalizacji wskazanej liniami zabudowy i utrzymanie istniejącego układu zabudowy mieszkaniowej oraz gospodarczej. Wobec tego w ocenie WINB organ I instancji powinien ponownie ocenić, czy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym teren nie jest przeznaczony pod zabudowę. Ponadto zdaniem organu odwoławczego nie do przyjęcia jest decyzja, w której niektóre elementy rozstrzygnięcia są nieczytelnie i edytowane już na etapie komputerowego przygotowywania tekstu, poprzez naniesienie na istniejący tekst skreśleń. Takie niejednoznaczne opracowanie treści decyzji, w szczególności jednej z najważniejszych części - jaką jest rozstrzygnięcie, zdaniem organu odwoławczego uznać należy za naruszenie art. 107 k.p.a. WINB wyjaśnił, że niemożliwe jest orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, albowiem nie mając dokładnej wiedzy jakiej treści jest decyzja uchylana, organ odwoławczy nie może mieć pewności czy decyzja merytoryczno - kasacyjna nie spowodowuje pogorszenia sytuacji odwołującej się. Skargę na powyżej wskazaną decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S.N. zarzucając organowi naruszenie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. Podniósł, że organ celowo wydaje wadliwe decyzje, ażeby przedłużyć postępowanie. Jednocześnie skarżący na podstawie art. 38 k.p.a. wniósł o ustalenie osób odpowiedzialnych za zaistniałą sytuację, wydanie decyzji nakazującej usunięcie nielegalnych zabudowań zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] oraz likwidację murów i ogrodzenia przebiegającego na granicy z nieruchomością należącą do niego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie powtarzając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest oczywiście zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja WINB z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylająca decyzję PINB z dnia [...] października 2014 r. nakazującą M.B. wykonanie rozbiórki wskazanych w decyzji obiektów budowlanych położonych w M. na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. W.. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia WINB należy zauważyć, iż ma ono charakter kasacyjny, w związku z tym w pierwszej kolejności należy dokonać weryfikacji, czy pozostaje w zgodzie z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 104/12 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl). Materialnoprawną podstawę decyzji wydanej przez organ I instancji stanowił przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zastosowanie powyższego przepisu w niniejszej sprawie wynikało z normy intertemporalnej zawartej w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który przewiduje, że przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaznaczyć należy w tym miejscu, że "przepisy dotychczasowe" w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., które powinny być stosowane do obiektów wskazanych w tym przepisie zamiast art. 48, to przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Jak ustalił organ I instancji obiekty budowlane znajdujące się na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. W. w M., objęte decyzją organu I instancji tj. szklarnia o wymiarach 4,17*10,00m nietrwale połączona z gruntem; budynek inwentarski - kurnik o wymiarach 6,75*5,38 m nietrwale połączony z gruntem, budynek gospodarczo - garażowy o powierzchni 4,12*7,00m na stałych fundamentach wybudowane zostały przed wejściem w życie Prawa budowlanego 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r. Jednocześnie zaznaczyć należy, że obiekty te powstały w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a takie wymagane było na ich wzniesienie pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przewiduje, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ponadto przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. daje organowi możliwość orzeczenia rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Wskazany powyżej przepis art. 37 ust. 1 znajduje zastosowanie w przypadku ustalenia, iż w sprawie wystąpiła choćby jedna ze wskazanych w nim przesłanek. Przesłanki te pozostają niezależne od siebie, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę spójnik "lub". Oznacza to, że wystąpienie choćby jednej z nich pozwalał organowi na wydanie decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Z treści tego przepisu wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1989 r., IV SA 83/89, publ. w ONSA 1989/1/38, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 140/14 ). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (dostępna na http://cbois.nsa.gov.pl) redakcja przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., została sformułowana w czasie teraźniejszym, co wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, którego dokonuje organ w chwili orzekania. Wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Za wskazaną wykładnią art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przemawiają również względy wynikające z wykładni systemowej przepisów prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej i likwidacji jej skutków, bowiem przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Tym samym w podjętej uchwale NSA uznał, że co do zasady podstawą orzekania na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz jednocześnie niemożliwe jest orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Organ I instancji orzekając o nakazie rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych uznał, iż w sprawie wystąpiły obydwie z przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Po pierwsze PINB wyjaśnił, że obiekty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania zlokalizowane są na działce objętej ustaleniami uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Rady Gminy M. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. w obrębach: M., B. P. W., oraz części obrębu M., działka ta zgodnie z ustaleniami tego planu leży na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią, a zgodnie z przepisem art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego na obszarach tych zabrania się wykonywania robót budowlanych utrudniających ochronę przed powodzią. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że skoro obiekty te znajdują się na terenie zagrożenia powodzią, to stanowią również zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Już powyższe wskazuje, że nie ma racji organ odwoławczy, jakoby PINB nie wyjaśnił z jakich względów organ I instancji uznał, że przedmiotowe obiekty budowlane naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko WINB w tym zakresie Sąd uznał więc za bezpodstawne. Jednocześnie ocenić jednak należało, czy prawidłowo PINB uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zaznaczyć należy, że z materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji wynika, że działka o nr ewid [...] zgodnie z zapisami wskazanego już powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi teren objęty symbolem 9.2R tj. tereny rolnicze położone w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Zgodnie z treścią art. 88l. ust 1 Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że ustawodawca upoważnił w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do zwolnienia od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. W rozpoznawanej sprawie ani obecna właścicielka działki nr [...], ani też inwestor robót budowlanych nie uzyskali decyzji zwalniającej z zakazów o których mowa w przepisach Prawa wodnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., utrzymaną następnie w mocy decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] "odmówił zwolnienia z zakazu określonego w art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 z późn. zm.) w odniesieniu do obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią rzeki W. na działce o nr [...] przy ul. W. w M.". Wyjaśnić należy w tym miejsc, że w prawdzie decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jak również Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zapadły na podstawie regulacji zawartej w art. 82 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez te ograny, to jednak zakaz wykonywania robót budowlanych utrudniających ochronę przed powodzią sformułowany został w sposób tożsamy jak w obowiązującym w dniu orzekania przez WINB art. 88l ust. 1 Prawa wodnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor Regionalnego Zarządu gospodarki Wodnej w P. wyjaśnił, że "teren działki nr [...] położony jest w międzywalu na lewobrzeżnej trasie zalewowej rzeki W., która w przypadku wystąpienia wezbrania, odbywa się aktywny przepływ wód powodziowych.(...) Zgodnie ze "Studium ochrony przeciwpowodziowej dla rzeki W." przedmiotowy obszar służy przepuszczaniu wód powodziowych i jako teren między linią brzegu, a wałem przeciwpowodziowym z mocy art. 82 ust. 1 (Prawa wodnego – uwaga Sądu) stanowi obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią rzeki W. Średni poziom zwierciadła przepływu o prawdopodobieństwie przewyższenia p=1% wynosi 36,40 m.n.p.m., co oznacza, że na przedmiotowej działce głębokość zalewu przekracza 3m, co jest podstawową przesłanką do wydania decyzji odmownej zwolnienia z zakazów o których mowa w art. 82 ust. 2 Prawa wodnego.(...) Mamy do czynienia z samowolą budowlaną oraz nie przestrzeganiem ówczesnego przepisu Prawa wodnego z dnia 24.10.1974 r. art. 66 ust. 1 (Dz.U. Nr 38 poz. 230) mówiącego, że na obszarze położonym między wałem przeciwpowodziowym, a korytem wody płynącej zabrania się wznoszenia obiektów budowlanych oraz wykonywania urządzeń lub robót, które mogą utrudniać ochronę tych obszarów przed powodzią." W ocenie Sądu powyższe okoliczności mogły pozwolić organowi I instancji na uznanie, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Działka o nr ewid. [...] zgodnie z ustaleniami wskazanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży na terenach zagrożenia powodziowego, a z przepisu art. 88l ust. 1 w zw. z art. 88l ust. 2 Prawa wodnego wynika, że wykonywanie robót budowlanych na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią możliwe jest dopiero po uzyskaniu decyzji zwalniającej wydanej przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, której co nie jest kwestionowane w sprawie ani M.B., ani też inwestor robót budowlanych nie uzyskali. Zasadnym wobec tego było uznanie przez organ I instancji, iż przedmiotowe obiekty budowlane znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Ponadto ze stanowiska zajętego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] kwietnia 2009 r. wynika w sposób jednoznaczny, że wystąpiła również druga z przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. tj. powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ponadto w ocenie Sądu o ile zasadnie WINB zwrócił uwagę na uchybienie organu I instancji w postaci naniesienia na treść rozstrzygnięcia skreśleń, to jednocześnie wskazać należy, że uchybienie to nie mogło stanowić podstawy uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem z jej treści wynika jakie obiekty są przedmiotem decyzji. Bez znaczenia w ocenie Sądu pozostaje fakt, iż organ nie wyjaśnił takiego działania, bowiem analiza decyzji organu, jak również akt administracyjnych pozwala wywieść konkretne wnioski co do rozpatrywanych obiektów. . Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W świetle powyższego więc organ II instancji powinien dążyć do wydania decyzji merytorycznej .sprawy pozwala bez najmniejszych przeszkód poznać treść rozstrzygnięcia. W tym miejscu zaznaczyć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przez organy nadzoru budowlanego od 2007 r. Decyzja PINB z dnia [...] października 2014 r. była szóstą z kolei decyzją nakazującą rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych uchyloną decyzją WINB. Stan faktyczny ustalony przez organy w ciągu trwającego 7 lat postępowania pozwalał na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu notoryczne uchylanie się przez WINB od wydania decyzji kończącej postępowanie poprzez uchylanie decyzji organu I instancji i przekazywanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, godzi nie tylko w zasady postępowania administracyjnego ale również w konstytucyjną zasadę państwa prawa oraz prawa obywatela do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, z kolei zgodnie z art. art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W ocenie Sądu działanie WINB narusza wskazane powyżej zasady poprzez niczym nieuzasadnione uchylanie decyzji nakazujących rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych. Organ II instancji dysponuje dokumentacją zdjęciową ,protokołem oględzin jak również z zeznań wszystkich przesłuchanych osób może wywnioskować datę powstania obiektów ,która pozwala na wskazanie na właściwą podstawę prawną czy to z prawa budowlanego z 1994 roku czy 1974 roku. Poza tym organ II instancji samodzielnie może ocenić obowiązujący na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć należy ,że zgodność pobudowanych obiektów z planem zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza zaistnienia drugiej przesłanki powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy będąc związanym na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku, jeszcze raz w sposób wnikliwy oceni czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji o nakazie rozbiórki i w konsekwencji czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Marginalnie tylko Sąd odnosząc się do wniosku skarżącego wyjaśnia, że sądy administracyjne nie są uprawnione do stosowania art. 38 k.p.a. poprzez ustalenie osób winnych niezałatwieniu w terminie, a następnie pociągnięcie ich do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej. Co wynika z art. 37 § 2 k.p.a. przepis ten adresowany jest w bowiem do organów administracji, w przypadku wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Sąd jednocześnie wyjaśnia, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość zwalczania opieszałości organu w załatwieniu sprawy, w trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Reasumując, Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy zebrany w toku postępowania nie uzasadniał zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Potrzeby uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wykazał również w sposób dostateczny organ odwoławczy. Gdyby zaś przyjąć za organem II instancji ,że złamana zostałaby zasada reformationis in peius ( co oczywiście jest stwierdzeniem wadliwym), w każdym przypadku wniesienia odwołania przez stronę ,której decyzja organu I instancji jest nie wygodna ,organ II instancji zobowiązany byłby ją uchylić . Taka wykładnia przepisów prawa nie jest prawidłowa. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a, a o kosztach postępowania w pkt 3 na podstawie art. 200 p.p.s.a. MZ