II OSK 3056/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 313/15 w sprawie ze skargi L. P. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 313/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej WSA albo sąd I instancji) w pkt 1 oddalił skargę L. P. (dalej skarżący albo zobowiązany) na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej PWINB albo organ II instancji) z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2015 r.), wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego i przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy. U podstaw wyroku legły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mońkach (dalej PINB albo organ I instancji) nakazał skarżącemu rozbiórkę wspornika z rury stalowej, zamontowanego w stopie betonowej do słupa ogrodzenia działki nr geod. [...] od strony drogi gminnej, położonej we wsi B., gm. J. Powyższa decyzja stała się ostateczna. W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku, PINB wystosował do skarżącego w dniu 28 sierpnia 2014 r. upomnienie, po czym wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając w dniu [...] października 2014 r. tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie organ I instancji, działając na podstawie art. 119 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej u.p.e.a.), nałożył na zobowiązanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] grzywnę w wysokości 1.000 zł wraz z opłatą egzekucyjną w kwocie 68,00 zł z powodu uchylania się przez ww. od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz zobowiązał skarżącego do wykonania czynności wymienionych w sentencji postanowienia. PWINB, rozpoznając zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie uznał, że organ I instancji nakładając grzywnę na zobowiązanego nie naruszył prawa. Zdaniem organu odwoławczego, wobec braku odwołania zobowiązanego od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., nakładającej obowiązek rozbiórki, decyzja ta stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Uchylanie się zaś od jej spełnienia, skutkuje tym, że organy nadzoru budowlanego zobligowane są do prowadzenia postępowania egzekucyjnego celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego, nałożona uznaniowo grzywna w wysokości 1000 zł jest wystarczającym środkiem przymuszającym do wykonania obowiązku. Prawidłowa jest też kwota opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. Skarżący złożył skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: - art. 7, 10, 70 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez zebranie, rozpoznanie oraz dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, a w szczególności pominięcie faktów, że decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. nie została mu doręczona, jak też nie został zobowiązanemu doręczony tytuł wykonawczy z dnia [...] października 2014 r., a także postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. nakładające grzywnę i opłatę egzekucyjną, skutkiem czego skarżący został pozbawiony prawa czynnego udziału w sprawie, możliwości zaznajomienia się z materiałem sprawy, zgłaszania wniosków dowodowych, jak również właściwego dostępu do II instancji, co łącznie w sposób rażący naruszyło prawa strony postępowania i miało istotny wpływ na treść orzeczenia, - art. 138 § 1 pkt 1 i 144 k.p.a. oraz wadliwe stosowanie przepisów art. 18, 19, 120 § 1, art. 121 § 2 i 4 i art. 64 §1 pkt 1 u.p.e.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nakładającej grzywnę w sytuacji, gdy brak było podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji o rozbiórce i nakładaniu grzywny, albowiem stopa betonowa przed wydaniem powyższych decyzji (postanowień) została rozebrana, a grunt w tym miejscu wyrównany. Natomiast wspornik z rury metalowej tablicy informacyjnej przymocowany jest do słupa ogrodzenia z cegły klinkierowej - legalnego ogrodzenia, o których to faktach organ był pisemnie informowany przed wydaniem zaskarżonych orzeczeń, czego jednak nie sprawdził, a co w konsekwencji powoduje niezgodność zaskarżonych orzeczeń organu I i II instancji z prawem. W odpowiedzi na skargę PWINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając przytoczony na wstępie wyrok, sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie z [...] marca 2015 r. jest zgodne z prawem, podzielając jednocześnie ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji. Jednocześnie WSA, zwracając uwagę na ostateczność decyzji z [...] lipca 2014 r., w której ustalony został obowiązek podlegający wykonaniu, stwierdził, że na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego podejmowane w nim działania mają charakter formalno-prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania zawartego w powyżej wskazanej decyzji obowiązku. Poddając analizie dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, WSA wskazał, że PINB sporządził dnia 28 sierpnia 2014 r. pisemne upomnienie, w którym wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., jednakże jak wynika z akt sprawy, skarżący pomimo świadomości nałożonego nań obowiązku do dnia wydania postanowienia przez organ I instancji nie spełnił go. Potwierdzeniem powyższego jest kontrola organu I instancji dokonana w terenie dnia 13 listopada 2014 r., podczas której stwierdzono, że obowiązek rozbiórki nałożony ww. decyzją nie został wykonany. W tym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie WSA, PINB zasadnie zastosował grzywnę w celu przymuszenia, jako środek egzekucyjny obowiązku o charakterze niepieniężnym, doręczając skarżącemu postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz odpis tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie, organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia powinien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Zaskarżonym postanowieniem wymierzono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł, a więc w kwocie niższej niż górna granica przewidziana w przepisie art. 121 § 2 u.p.e.a. Organ uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny wskazując, że w konkretnej sprawie nałożenie grzywny w wysokości 1.000 zł spełnia warunek jak najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego. W ocenie WSA, dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności. Przeciwnie, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że organ administracji prawidłowo określił wysokość grzywny kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Ponadto zwrócić należy uwagę, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby brak wykonania nałożonego obowiązku był od skarżącego niezależny. Wykonanie rozbiórki obiektu nie jest też związane ze szczególnymi trudnościami. Pozostaje ono zależne tylko od woli skarżącego. Podnoszony zaś przez skarżącego argument wykonania opisanej na wstępie decyzji nakazującej rozbiórkę uznać należy za nieuzasadniony. Wykonanie bowiem tego obowiązku, poprzez odcięcie wspornika z rury stalowej od stopy fundamentowej i złożenia kamieni w miejscu usytuowania stopy nie może być uznane za realizację treści decyzji. Częściowe wykonanie nakazu rozbiórki nie stanowi spełnienia tego obowiązku, albowiem ten musi być zrealizowany w całości. Powyższe stanowisko potwierdzają kontrole dokonywane w terenie przez organy obu instancji przed wydaniem rozstrzygnięć w danej instancji, a także przez organ odwoławczy w dniu 21 kwietnia 2015 r., a zatem już po wniesieniu skargi. Podczas rozprawy sądowej w dniu 17 września 2015 r. pełnomocnik organu powtórzył, że stopa fundamentowa nadal nie została rozebrana, a jest przykryta kamieniami, co dowodzi, że obowiązek rozbiórki nie został dopełniony. Wydanie kwestionowanego postanowienia, poprzedziło też dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, WSA nie stwierdził również naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący miał bowiem możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zgłaszania wszelkich oświadczeń i wniosków dowodowych, co też w sprawie niniejszej czynił. W skardze kasacyjnej z 16 listopada 2015 r. L. P. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu zaskarżył wyrok z 17 września 2015 r. w części obejmującej pkt 1 rozstrzygnięcia zarzucając w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy postanowienie organu administracji publicznej wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez jego zastosowanie, bowiem skarżący kasacyjnie wykonał decyzję z [...] lipca 2014 r. nakazującą rozbiórkę wspornika z rury stalowej, zamontowanego w stopie betonowej usytuowanego przy ogrodzeniu działki nr geodezyjny [...] od strony drogi gminnej, położonej we wsi B., gmina J. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA oraz o zasądzenie na rzecz adw. M. F. kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconej ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego, skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że zdemontował obiekt zgodnie z decyzją odcinając wspornik z rury stalowej od stopy fundamentowej i składając kamienie w miejscu usytuowania stopy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, pozostawał związany sformułowanym zarzutem kasacyjnym naruszenia przepisów postępowania, który nie okazał się zasadny. Pomijając kwestię błędnej konstrukcji tego zarzutu, polegającej na sformułowaniu naruszenia przepisów postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowi o uchybieniu przepisom prawa materialnego jako podstawie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji, samo wykonanie podlegającego przymusowej realizacji obowiązku nie oznacza automatycznie, że środki egzekucyjne zostały zastosowane względem zobowiązanego w sposób niezgodny z prawem. Byłoby tak wówczas, gdyby organ egzekucyjny pomimo wykonania obowiązku przez zobowiązanego w dalszym ciągu stosował względem niego przymus egzekucyjny, który w takiej sytuacji nie ma racji bytu. Celem tego postępowania jest bowiem doprowadzenie do realizacji obowiązku, a nie wyrządzanie zobowiązanemu nadmiernej dolegliwości. Jak zostało to trafnie stwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w razie wykonania obowiązku po nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, podmiot ten może zwolnić się z jej zapłaty, poprzez realizację obowiązku. Sytuacja tego rodzaju została wyrażona expressis verbis w art. 125 § 1 u.p.e.a. Gdyby natomiast zobowiązany najpierw uiścił grzywnę, a następnie wykonał obowiązek, wówczas może on domagać się zwrotu zapłaconej grzywny na zasadach określonych w art. 126 u.p.e.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na aprobatę zasługuje także wywód WSA, zgodnie z którym częściowe wykonanie nakazu rozbiórki nie stanowi spełnienia obowiązku, który powinien zostać wykonany w całości. Rozwijając tę tezę, należy podkreślić, że ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności stosowania przymusu egzekucyjnego względem zobowiązanego od stopnia realizacji obowiązku. Jeśli pozostaje on niewykonany nawet w części, organy egzekucyjne powinny stosować wszelkie przewidziane prawem środki służące jego całkowitej realizacji. Dopiero w przypadku, gdy zobowiązany okaże dowody stwierdzające wykonanie obowiązku, zarówno organ egzekucyjny, jak i egzekutor zobowiązani są odstąpić od czynności egzekucyjnych (art. 45 § 1 u.p.e.a.). Mając na uwadze powyższe uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu. Wynika to z faktu, że rozstrzyga o tym, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy albo sąd I instancji, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.