II GSK 3491/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3788/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą we W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Stowarzyszenia A. siedzibą we W. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3788/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą we W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdził, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 23 maja 2014 r. Stowarzyszenie A. (dalej również: Stowarzyszenie) zwróciło się o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku F.; [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Zdrowia odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu z uwagi na brak uzasadnienia dopuszczenia organizacji do postępowania jej celami statutowymi. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Minister Zdrowia działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie zostało prowadzone w sposób prawidłowy, a w sprawie nie zaszły przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 kpa. Organ uznał, że zapisy Statutu Stowarzyszenia A. należy interpretować zgodnie z ich literalnym brzmieniem. Zdaniem organu udział Stowarzyszenia w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu konkretnego leku, nie pozostaje w związku ze statutowym celem działalności Stowarzyszenia. Poza tym Minister Zdrowia uznał, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu o objęcie refundacją ustalenia urzędowej ceny zbytu leku F., służyłby wyłącznie zaspokojeniu indywidualnych interesów jego członków, a więc osób chorych na chorobę Fabry'ego, co oznacza, że racjonalnie pojmowana kontrola społeczna nad postępowaniem administracyjnym byłaby jedynie iluzoryczna. Minister nie zgodził się tym samym z twierdzeniem Stowarzyszenia, że posiada ono interes społeczny w przystąpieniu do postępowania, uznając że Stowarzyszenie dba o interesy jednej tylko grupy pacjentów, a nie o ochronę większej liczby podmiotów. Stowarzyszenie A. z siedzibą we W. wniosło na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) wskazał na utrwalony na gruncie art. 31 § 1 kpa pogląd, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z przedmiotem konkretnego postępowania można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Sąd wskazał też, że nie można interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zborowości. Zdaniem WSA organ przeprowadził ocenę spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek z art. 31 § 1 kpa z naruszeniem art. 7 i 77 i 107 § 3 kpa – nie dokonał bowiem należytej i wszechstronnej analizy czy udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony statutowymi celami tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny. Jak wskazał WSA, Stowarzyszenie ma na celu dbałość o systematyczne leczenie chorych w oparciu o najnowsze osiągnięcia medycyny (§ 7 ust. 1 pkt 1 Statutu). Dbałości tej, wbrew twierdzeniom organu, nie można sprowadzić jedynie do bieżącego informowania o najnowszych osiągnięciach naukowych czy organizowania spotkań dyskusyjnych, zaś ochrona praw chorych (§ 7 ust. 1 pkt 2 Statutu) nie wyczerpuje się zdaniem Sądu w prowadzeniu poradnictwa prawnego. Ponadto WSA zarzucił Ministrowi Zdrowia, że ten nie rozważył następujących okoliczności: Zarówno w zażaleniu jak i w skardze Stowarzyszenie podkreśliło, że prowadzone postępowanie o refundacje leku F. jest w dużej mierze efektem ponad 12 letnich starań Stowarzyszenia o objęcie refundacją leku na chorobę Fabry'ego. Podkreślono, że Stowarzyszenie A. działa od 2002 r. i od samego początku starało się o uzyskanie właściwego leczenia choroby Fabry'ego. Jest ono jedyną w Polce organizacją zrzeszającą pacjentów z tą chorobą. Dzięki współpracy z podmiotem odpowiedzialnym, będącym inicjatorem postępowania o wydanie decyzji refundacyjnej dotyczącej leku F., część chorych mogła otrzymać leczenie charytatywne w czasie prowadzenia badań klinicznych. W latach 2002-2003 r. ruszyła pierwsza próba kliniczna w [...], której poddani zostali członkowie Stowarzyszenia. Terapia ta potwierdziła, że młodzi ludzie, którzy wcześnie otrzymają leczenie, mają szansę normalnie funkcjonować przez całe życie. Stowarzyszenie wskazało, że dzięki zrzeszeniu tych osób w Stowarzyszeniu, dysponuje ono informacjami, które stanowią kryteria wydania decyzji administracyjnej przez Ministra Zdrowia o objęciu refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku, określone w art. 12 ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych. Ponadto Stowarzyszenie posiada niewątpliwie wiedzę dotyczącą pacjentów wymagających leczenia, przypadków pacjentów, którzy nie wymagają leczenia ze względu na łagodny fenotyp, liczby chorych otrzymujących leki z darowizn a przede wszystkim na temat specyfiki tej choroby, w tym prawidłowości występujących u mężczyzn oraz u kobiet, które się różnią oraz wiedzę na temat jakie skutki powoduje u chorych nieleczenie lekiem F., do jakich uszkodzeń organów u ilu chorych doszło i jakie leczenie musiało być stosowane (dializy, przeszczep nerki, operacje mięśnia sercowego, rehabilitacje poudarowe i pozawałowe) i czy występowały takie schorzenia u osób leczonych lekiem F. Zdaniem Sądu I instancji bez rozważenia powołanych okoliczności za przedwczesne uznać należy stanowisko Ministra Zdrowia, że cele wskazane w § 7 Statutu nie uzasadniają udziału Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku F. W ocenie Sądu organ nie rozważył również drugiej z przesłanek określonych w art. 31 § 1 kpa, tj. czy skarżące Stowarzyszenie posiada interes społeczny we wstąpieniu do postępowania dotyczącego objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku F.. Zdaniem Sądu nie można uznać, że leczenie choroby rzadkiej jaką jest Fabry'ego leży wyłącznie w interesie osób na nią chorujących. Brak właściwej terapii osób z chorobą Fabry'ego, prowadzi bowiem do poważnych powikłań i bardzo kosztownego leczenia, które wbrew twierdzeniom organu dotyka nie tylko członków stowarzyszenia, ale także budżet państwa. Stowarzyszenie podkreśla, że kosztów tych nie trzeba ponosić w przypadku zastosowania prawidłowego leczenia enzymatyczną terapią zastępczą lekiem F. Sąd zgodził się ze skarżącą, że racjonalne wydatkowanie środków publicznych wypełnia przesłankę interesu społecznego. Okoliczności te nie były jednak przedmiotem rozważań organu, który ograniczył się do stwierdzenia, że z uwagi na ograniczoną wysokość budżetu refundacyjnego, objęcie refundacją danej grupy leków powoduje ograniczenie środków na refundację leków innej grupy pacjentów. Brak ustosunkowania się Ministra Zdrowia do podniesionych powyżej okoliczności narusza zdaniem WSA przepis art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tym, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Zdrowia, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 151 ppsa w zw. z art. 31 § 1, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, poprzez uchylenie postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014r., na podstawie błędnego przyjęcia, że organ naruszył przepisy postępowania poprzez niedokonanie należytej i wszechstronnej analizy, czy udział Stowarzyszenia w postępowaniu jest uzasadniony jego celami statutowymi i czy przemawia za tym interes społeczny, w sytuacji gdy organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a postanowienie odpowiadało prawu, co powinno skutkować oddaleniem skargi; 2) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i art. 3 § 1 ppsa, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierając błędne wywody w zakresie wskazanych naruszeń w postępowaniu dokonanych przez organ, wskazuje na błędną ocenę prawną i niewłaściwe wskazania co do dalszego postępowania organu oraz nie zawiera właściwego i spójnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia - WSA wskazuje, że brak merytorycznego i szczegółowego stanowiska organu w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 kpa powoduje, iż Minister Zdrowia nie rozpoznał istoty sprawy, skutkiem czego zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli sądu, a jednocześnie przesądza de facto o konieczności dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu; 3) art. 134 § 1 ppsa i przekroczenie granic rozpoznawanej sprawy poprzez wypowiedzenie się w przedmiocie zasadności refundacji leku F. oraz wskazanie, że brak jest obecnie właściwej terapii osób z chorobą Fabry’ego, podczas gdy przedmiotem badania sądu winna być prawidłowość odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że przystąpienie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia i że przemawia za tym interes społeczny. Mając powyższe na uwadze Minister Zdrowia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wykładnia przytoczonego przepisu – w świetle wiążących zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej (art. 183 ppsa) – sporna nie jest. Nie ulega zatem kwestii, że rozpoznanie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do spełnienia obu określonych art. 31 § 1 kpa przesłanek oraz rozważenia, czy w ustalonych okolicznościach konkretnej sprawy wnioskodawca wykazał, że zgłoszone przez niego żądanie ma uzasadnienie w celach statutowych organizacji, jak i czy za udziałem organizacji przemawia interes społeczny. Jak wynika z akt sprawy do statutowych celów Stowarzyszenia zgodnie z § 7 Statutu należy dbałość o systematyczne leczenie chorych w oparciu o najnowsze osiągnięcia medycyny (lit. a) jak i udzielanie wszelkiej innej pomocy chorym i ich rodzinom (lit. e). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ - zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wskazanych celów statutowych Stowarzyszenia nie można sprowadzać jedynie do bieżącego informowania o najnowszych osiągnięciach naukowych czy organizowaniu spotkań. Za trafny uznać należy wyrażony w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku pogląd, że ocena czy cele statutowe uzasadniają dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie, wymaga rozważenia, czy cele te są zbieżne z przedmiotem postępowania i czy w konsekwencji w wyniku dopuszczenia do wnioskodawcy udziału w sprawie zwiększy się prawdopodobieństwo lepszego wyjaśnienia kwestii kluczowych dla rozpoznania sprawy. Biorąc zatem pod uwagę, że postępowanie – w którym zgłoszono żądanie o dopuszczenie do udziału w sprawie – dotyczy refundacji i ustalenia ceny urzędowej leku, rozważenia wymagały podnoszone przez Stowarzyszenie okoliczności co do działalności tej organizacji i nabytej w związku z tym wiedzy co do kryteriów branych pod uwagę przy orzekaniu o refundacji leków. Niewątpliwie udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej. Trafna jest jednak uwaga Sądu I instancji, że nie można uznać leczenia choroby Fabry’ego za służące wyłącznie zaspokojeniu indywidualnych interesów członków Stowarzyszenia - bez rozważenia twierdzeń wnioskodawcy o powikłaniach będących skutkiem braku prawidłowego leczenia choroby i kosztownym leczeniu tych powikłań - obciążających budżet Państwa. W tym stanie rzeczy nie znajdują usprawiedliwienia sformułowane w skardze kasacyjnej (pkt 1 i 4) zarzuty, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa stwierdził uchybienie przez organ art. 31 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa. Za trafny nie mógł być też uznany zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika bowiem, że WSA wypowiedział się w przedmiocie prawidłowości oceny wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie. Zarzut, że z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji badał zasadność refundacji nie polega na prawdzie. Odnosząc się do naruszenia dalszych, wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów, trzeba wyjaśnić, że zarzutem naruszenia art. 141 § 1 ppsa – określającego wymogi uzasadnienia - nie można skutecznie podważać dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej i prawidłowości wskazań co do dalszego postępowania. O naruszeniu art. 153 ppsa można zaś mówić dopiero wówczas, gdy sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie uwzględni oceny prawnej i wskazań wyrażonych w uprzednio wydanym orzeczeniu. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Niezrozumiałe jest też postawienie Sądowi I instancji zarzutu uchybienia art. 3 § 1 ppsa i to w powiązaniu z art. 135 tej ustawy. Pierwszy z przepisów stanowi bowiem jedynie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W orzecznictwie trafnie podnosi się przy tym, że regulacja ta zawiera normy o charakterze ustrojowym, naruszenie których miałoby miejsce wówczas, gdyby sąd administracyjny nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Z kolei art. 135 stanowi o uprawnieniu sądu administracyjnego przy orzekaniu do sięgania "w głąb sprawy", pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem ale - co oczywiste - tylko w sytuacji uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).