I OSK 1592/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 197/13 w sprawie ze skargi M. M. i W. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 197/13, oddalił skargę M. M. i W. M.na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. M. M. i W. M. w nawiązaniu do zapisów postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Jeleniej Górze Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wnieśli do organu o udostępnienie na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) następujących informacji: – "czy PINB Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra ustalił do dnia dzisiejszego, czy zabudowa odnośnym budynkiem gospodarczym jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", – "czy PINB Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra wydał stosowny do dokonanych ustaleń akt prawny". W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. poinformował skarżących, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy. Ustalenie zgodności z planem stanowi bowiem jedną z czynności materialno-technicznych niezbędnych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o odrębne przepisy, tj. przepisy prawa budowlanego. Nie wiąże się to z wydaniem dokumentu urzędowego, który mógłby podlegać udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Pismem z dnia 2 września 2013 r. skarżący wnieśli do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od "wadliwej decyzji" za jaką uznali pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podał, że nie może dokonać weryfikacji pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. pod względem merytorycznym, gdyż nie stanowi ono aktu administracyjnego, na który służy środek zaskarżenia. Pismem z 25 października 2013 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra, zarzucając naruszenie art. 13 ust 1, 2 i art. 16 ust. 1 powołanej ustawy przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem zawartym w piśmie z dnia 19 lipca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Ponownie wskazał, że żądania skarżących zawarte we wniosku nie dotyczą informacji publicznej w świetle ustawy, ponieważ nie dotyczą faktów. Organ stwierdził, że o ile dokument urzędowy stanowi informację publiczną, o tyle materiał urzędowy taką informacją nie jest. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 197/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. M. i W. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Sądu dokonana przez organ kwalifikacja wniosku przedstawiona w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. była prawidłowa. Sąd podkreślił, że obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie powiadomić pismem podmiot żądający udzielenia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie w powołanym piśmie, realizując wskazaną powinność, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiot żądania nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Zdaniem Sądu, analiza art. 6 ustawy wskazuje, że przedmiotem wniosku może być informacja o zaistniałych faktach, o stanie określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Wniosek taki nie może więc być postulatem wszczęcia postępowania, nie może też dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, nie może też być polemiką z dokonanymi ustaleniami. Sąd podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wnioskowane przez skarżących informacje nie są informacją publiczną. Skarżący bowiem w uzasadnieniu skargi podali, że ich zdaniem jest to pytanie o stan postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte z ich inicjatywy, ale nie zostali uznani za strony postępowania. W ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie ograniczył się do udzielenia skarżącym informacji o zakwalifikowaniu ich żądania jako nieznajdującego oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie pozostając tym samym w bezczynności. Uznając, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, organ nie był obowiązany do jej udostępnienia, jak również do wydania decyzji odmownej. Oznacza to, że zarzuty zawarte w skardze są niezasadne. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt I SAB/Wr 1977/13, skargę kasacyjną wnieśli M. M. i W. M., zastępowani przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a., polegające na jego niezasadnym zastosowaniu i ocenie, że dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Jeleniej Górze kwalifikacja wniosku skarżących zawarta w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. była prawidłowa i tym samym nie naruszono przepisów art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W oparciu o powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że informacje, których udostępnienia skarżący się domagali, są informacjami publicznymi. Informacja bowiem o rozstrzyganych przez organ administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Zatem skarżący byli uprawnieni do żądania informacji o zgodności zabudowy nieruchomości z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz informacji o wydaniu przez organ administracji decyzji administracyjnej. Organ zobligowany był udostępnić informacje publiczne w formie i w sposób wskazany we wniosku lub na mocy art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydać decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo ocenił, że wniesiona przez M. M. i W. M. skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Jeleniej Górze była nieuzasadniona. Skoro w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a., to prawidłowo na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę. Zgodzić należy się z organem i Sądem I instancji, że informacje, o których udzielenie zwrócili się we wniosku z dnia 19 lipca 2013 r. M. M. i W. M. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji organ prawidłowo udzielił na wniosek odpowiedzi pismem z dnia 13 sierpnia 2013 r., w którym poinformował wnioskodawców o powyższej ocenie ich żądania. Jak podniesiono w zaskarżonym wyroku dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub aktu albo do podjęcia określonej czynności. Uznając, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej organ nie był obowiązany do jej udostępniania ani do wydania decyzji odmownej. Zarzut dotyczący naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie jest w sprawie uzasadniony. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udzielenie informacji publicznej przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeżeli uzna, że żądana informacja nie może być udostępniona z uwagi na występowanie okoliczności określonych w art. 5 ustawy lub w wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Skoro taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła, to nie istniały przesłanki do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Skarżący w piśmie z dnia 19 lipca 2013 r. wystąpili o udzielenie informacji: – "czy PINB Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra ustalił do dnia dzisiejszego, czy zabudowa odnośnym budynkiem gospodarczym jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", – "czy PINB Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra wydał stosowny do dokonanych ustaleń akt prawny". Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, powyższe żądanie nie dotyczyło udzielenia informacji co do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej sprawy administracyjnej, skoro sprawa ta nie została jeszcze rozstrzygnięta. Skarżący, jak twierdzą w skardze kasacyjnej, domagali się udzielenia informacji o stanie postępowania administracyjnego, nie mieli bowiem żadnych środków do pozyskania tych informacji. Jak podał w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalenie zgodności z planem stanowi jedną z czynności materialno-technicznych niezbędnych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o odrębne przepisy, tj. przepisy prawa budowlanego i nie wiąże się to z wydaniem dokumentu urzędowego, który mógłby podlegać udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r. sygn. akt II SAB 70/02 ("Wokanda" 2002/11/31): "Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielenia informacji, nie zaś o niematerializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań". Skoro sprawa administracyjna, której dotyczył wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie została w dacie jego zgłoszenia rozstrzygnięta, to wniosek dotyczący przyszłych działań urzędowych organu, a nie faktów czy stanów istniejących w dacie wystąpienia z tym wnioskiem nie mógł być uznany za żądanie udzielenia informacji publicznej, skoro nie został wytworzony żaden dokument urzędowy, który mógłby podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powyższych względów wobec niezasadności skargi kasacyjnej i niewystępowania w sprawie przesłanek nieważności postępowania wskazanych w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 powołanej ustawy.