I OSK 1582/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 525/13 w sprawie ze skargi T. K. i W. K. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz T. K. .i W. K. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 525/13, w pkt 1. zobowiązał Telekomunikację Polską S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3. zasądził od Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżących T. K. i W. K. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w oparciu następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. T. K. i W. K. wezwali Telekomunikację Polską S.A. z siedzibą w Warszawie do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, a także ustalenia wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania przez Spółkę z nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym 3268/2, położonej w miejscowości B. P., dla której Sąd Rejonowy w B. P. prowadzi księgę wieczystą o [...]. W piśmie tym został zawarty również wniosek o udostępnienie w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy znajdujących się tam urządzeń przesyłowych. Pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. Spółka poinformowała, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie ma zastosowania do Telekomunikacji Polskiej, ponieważ nie jest ona żadnym z podmiotów wymienionych w przytoczonej ustawie. Natomiast w kwestii udostępnienia kserokopii dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy przedmiotowych urządzeń telekomunikacyjnych wskazano na art. 159 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.). W skardze na bezczynność Telekomunikacji Polskiej S.A. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T. K. i W. K. zarzucili Spółce nieudostępnienie żądanej informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący podali, że zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są, oprócz władz publicznych, także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wskazano, że "zadania publiczne" mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. W ocenie skarżących dystrybucja usług telekomunikacyjnych i inne zadania wykonywane przez Spółkę, są "zadaniami publicznymi". W odpowiedzi na skargę Telekomunikacja Polska S.A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Spółka podała, że jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i nie wykonuje zadań publicznych. Skarb Państwa i podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają w stosunku do Spółki pozycji dominującej. Skarb Państwa w ogóle nie posiada akcji Spółki. Telekomunikacja Polska S.A. nie jest zatem organem administracji w znaczeniu ustrojowym ani też funkcjonalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 525/13, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zobowiązał Telekomunikację Polską S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, stanowią zatem informację publiczną. Sąd podał, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. W ocenie Sądu tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Sąd I instancji wskazał, że w sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu nastąpiła prywatyzacja zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Prawo telekomunikacyjne zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, co oznacza – zdaniem Sądu – że wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Sąd wskazał, że ustawa Prawo telekomunikacyjne przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził należy, że Telekomunikacja Polska S.A., aczkolwiek jest podmiotem prywatnym – co nie jest sporne między stronami – to wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Telekomunikacja Polska S.A. będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Wobec tego Sąd uznał, że należy przyjąć, iż Telekomunikacja Polska S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie Sad zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Telekomunikacja Polska S.A. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była realizacja zadań publicznych. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 525/13, skargę kasacyjną złożyła Orange Polska S.A. z/s w Warszawie, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Postawiono zarzuty naruszenia: 1) art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), przez niewłaściwe ich zastosowanie wyrażające się w błędnym przyjęciu przez WSA, że objęte wnioskiem skarżącego żądanie udostępnienia mu przez TP S.A. kserokopii dokumentów jest informacją o sprawach publicznych i że Telekomunikacja Polska S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, 2) przepisów Prawa telekomunikacyjnego – ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), przez dokonanie przez Sąd I instancji dowolnej ich wykładni i przyjęcie ich za podstawę nieprawidłowych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę uznania przez WSA, iż TP S.A. jest "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne" na zasadzie art. 4 ust. 1pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez oddalenie skargi. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że argumentacja Sądu jest bardzo ogólna, z żadnego bowiem przepisu Prawa telekomunikacyjnego, ani z faktycznego stanu działalności telekomunikacyjnej Orange Polska S.A. nie można wyprowadzić wniosków, do jakich doszedł Sąd. Podkreślono, że Spółka nie ma dominującej pozycji na rynku telekomunikacyjnym, nie jest przedsiębiorcą wyznaczonym i prowadzi działalność telekomunikacyjną na takich samych zasadach, jak inni operatorzy telekomunikacyjni, a dostępność usług telekomunikacyjnych dla ogółu społeczeństwa ma miejsce w taki sposób, jak większość towarów i usług na rynku, tj. przede wszystkim pod warunkiem zawarcia umowy. W ocenie skarżącej nie ma podstaw, aby jej działalność utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. K. i W. K. – popierając wyrok Sądu I instancji – wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem przy jej rozpoznaniu, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Przy wykładni powyższych przepisów ustawowych należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi przede wszystkim ustawa o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony niejednokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można im odmówić przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do zadań publicznych zalicza się zaś między innymi wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2994/13, z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r., I OSK 831/13). Wskazać należy, że we wcześniejszych regulacjach prawnych działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła w istocie domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiował co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używał określeń z kwalifikatorem publiczny m. in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna, czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączność publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych. W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243). Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Należy też zwrócić uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje między innymi kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem tej ustawy jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) jest m.in. budowa urządzeń łączności publicznej,takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działania zmierzają do realizacji celu publicznego. Okoliczności te dodatkowo wzmacniają tezę o publicznym charakterze określonych zadań przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Skarżąca kasacyjnie Spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym – dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Zadania wykonywane przez Spółkę mają zatem charakter zadań publicznych, w zakresie w jakim dotyczą działań Spółki jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Uznając Spółkę za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej Sąd I instancji nie naruszył – jak zarzucono w skardze kasacyjnej – art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności wymienione w pkt 1- 5. Zdaniem Sądu Telekomunikacja Polska S.A. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest prawidłowe. Powołany przepis nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Należy zwrócić uwagę, że omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym. Wobec powyższego uznać należy, że Telekomunikacja Polska S.A. (obecnie Orange Polska S.A.) realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Państwo, przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego. Z tych względów uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.