VII SA/Wa 296/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. ([...]) stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych "[...]" Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę dwóch komposterów żelbetowych z biofiltrem na działce nr ew. [...] w [...] wraz z linią kanalizacji skropliny pary wodnej. Organ wskazał, że złożono oświadczenie o prawie do dysponowania ww. działką na cele budowlane. Działka położona jest na obszarze objętym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2004 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] ze zm.). Zdaniem organu, nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, jak i przepisom planu. Organ podał, że inwestor dołączył decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dot. budowy instalacji kompostera mobilnego zautomatyzowanego typu [...] o wydajności 3000 Mg/rok do odzysku odpadów innych niż niebezpieczne. W decyzji wskazano przy tym, iż na działce nr ew. [...] docelowo planuje się 4 mobilne kompostery odpadów ulegających biodegradacji typ. [...] o wydajności 3000 Mg/rok. Inwestycja objęta decyzją z dnia [...] września 2013 r. dotyczy zaś budowy dwóch połączonych komposterów do odzysku odpadów organicznych o konstrukcji żelbetowej niemobilnych, bo posadowionych na fundamencie. W projekcie budowlanym nie wskazano przy tym wydajności komposterów. Organ stwierdził, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2013 r. wymagało udziału społeczeństwa. Projekt budowlany zawierał inne rozwiązania aniżeli warunki przewidziane w ww. decyzji środowiskowej. Powyższe uchybienie, jako ewidentne i bezsprzeczne, organ uznał za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skutki powyższego uchybienia, w postaci zaniechania obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie mogły być akceptowalne z punkt widzenia państwa prawa. Powyższe uchybienia godzą w ochronę szczególnej wartości jaką jest środowisko naturalne, jak i uniemożliwiają udział społeczeństwa w postępowaniu, w którym jego zapewnienie było bezwzględnym obowiązkiem organu. Z podanych przyczyn podzielił stanowisko, iż należało stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] września 2013 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U nr 199, poz. 1277, ze zm.), dalej ustawa środowiskowa. Skargę na powyższą decyzję złożyło Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] Spółka z o.o. zarzucając naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 88 ust 1 pkt 2 ustawy środowiskowej przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te znajdują zastosowanie, 2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji mimo braku podstaw faktycznych i prawnych tj. z pominięciem, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów : a) art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11 w związku z art. 75 § 1. art. 77 § 1. art. 80. art. 81, i art. 107 § 1 i § 3 poprzez zaniechanie: • podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed aktem stosowania prawa, • realizacji obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienia jej złożenia wypowiedzi w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. • uznanie określonych w decyzji okoliczności faktycznych za udowodnione w sytuacji, gdy strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i tym samym prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z 8 k.p.a. nakazującym podejmowanie działań mających na celu pogłębianie zaufania strony do organów państwa, jak również rażące naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, nakazującej wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu jej indywidualnej sprawy. 3) art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 104 kpa w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego - przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. mimo braku podstaw prawnych i faktycznych do takiego postąpienia. Skarżąca Spółka m.in., iż mając na uwadze z art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko a dla danego przedsięwzięcia przedmiotowa procedura ma być z założenia przeprowadzona tylko raz a takim przedsięwzięciem było w omawianym przypadku uzyskanie statusu instalacji MBP a nie budowa - montaż urządzenia, które bez powiązania z całością instalacji nie ma prawa bytu. W sporządzonej KIP wyraźnie zostało określone, że przedsięwzięcie polega na dodatkowym poddaniu odzyskowi - kompostowaniu odpadów organicznych. Dalej podniósł, iż w wyniku wprowadzonych zmian i uzyskanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. nastąpiła zmiana jednego urządzenia na drugie (kompostera) w instalacji już funkcjonującej a nie planowanej. Zmiana ta nie zmieniła sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu oraz nie nastąpiło jego przekształcenie. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla planowanych przedsięwzięć w przypadku instalacji w [...] było prowadzone w 2005 i 2012 r. W wyniku tych postępowań a zwłaszcza tego z 2012 r. instalacja uzyskała status Instalacji Mechaniczno - Biologicznego Przetwarzania Odpadów i stała się instalacją funkcjonującą. Brak potrzeby przeprowadzenia oceny potwierdziło stanowisko Wójta, również kontrole WIOS nie wykazały uchybień w tym zakresie. Skarżący powołując się na ww. postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. podniósł, iż ww. organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla dostosowania instalacji MBP - RIPOK w [...] oś. [...] do wymogów stawianych przez rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz planowanych zmian w tym zakresie (projekt nowego rozporządzenia) polegających na: a) zastąpieniu sit oczkowych o oczku 40 mm sitami określonymi w obowiązujących rozporządzeniach Ministra Środowiska w sprawie mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych b) zastąpieniu komposterów/bioreaktorów typ 16 innego rodzaj komposterami/bioreaktorami, przy czym łączna ich liczba na terenie instalacji nie może przekroczyć ilości 4 szt., c) dostosowaniu czasu prowadzenia procesów na terenie instalacji MBP do obowiązujących w rozporządzeniach Ministra Środowiska w sprawie mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, d) użyciu alternatywnych maszyn załadunkowych (chwytaki, koparko - ładowarki). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r., która udzielono pozwolenia na budowę dwóch komposterów żelbetowych z biofiltrem na działce nr ew. [...] w [...] wraz z linią kanalizacji skropliny pary wodnej. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest szczególnym trybem postępowania administracyjnego, które nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu zwyczajnym, ale ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Organ nadzorczy nie rozstrzyga istoty sprawy, a stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. O rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesądza łączne spełnienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Niewątpliwie zwrot "rażące naruszenie prawa" zaliczany jest do kategorii pojęć niedookreślonych (klauzul generalnych), a więc takich, które nie mają w prawie pozytywnym jednoznacznie określonego znaczenia i wymagają każdorazowo konkretyzacji w danym stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy (A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986, z. 2, s. 107). Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" od lat jest przedmiotem sporów w doktrynie prawa i rozbieżności poglądów w orzecznictwie sądowym i to nie tylko sądów administracyjnych (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, wyd. II, Toruń 2010, s. 276-277; M. Sieniuć, Rażące naruszenie prawa w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie KPA, pod red. J. Niczyporuka, wyd. WSPA, Lublin 2010, s. 709-717). Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie nie stworzono jednej uniwersalnej koncepcji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", która by w pełni odzwierciedlała treść tego pojęcia i mogłaby być uznawana jako obowiązująca. W praktyce, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w konkretnej i indywidualnej sprawie, każdorazowo ocenia organ stosujący prawo w oparciu o stan faktyczny tej sprawy, biorąc pod uwagę katalog znamion charakterystycznych dla "rażącego naruszenia prawa", wypracowany przez lata w doktrynie prawa i w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40; wyrok NSA z 6 września 1984 r., II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, s. 45; wyrok NSA z 29 marca 1985 r., III SA 1051/84, GAP 1987, nr 6, s. 46; wyroki NSA z 27 maja 1988 r., IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989, nr 13, s. 43; wyrok NSA z 4 grudnia 1986 r., IV SA 716/86, Semin.Pr.Bud. 1987, nr 3, s. 62; wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86, niepubl.; wyrok NSA z 26 sierpnia 1987 r., IV SA 929/86, P i Ż 1989, nr 12, s. 15; wyrok NSA z 12 grudnia 1991 r., II SA 1018/91, niepubl.; wyrok NSA z 19 grudnia 1991 r., III SA 1246/91, niepubl. Należy zgodzić się z poglądem, że "tylko z pewnym przybliżeniem można wyznaczać zakres stosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części stanowiącej o rażącym naruszeniu prawa jako przesłance stwierdzenia nieważności" (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź–Zielona Góra 1997, s. 106). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ nie wykazał w sposób jednoznaczny, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2013r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Tym samym stanowisko organu należało ocenić jako co najmniej przedwczesne. Przede wszystkim organ odwoławczy nie przedstawił wystarczającej argumentacji na potwierdzenie tego, że przewidziana w decyzji z dnia [...] września 2013r. budowa instalacji dwóch komposterów stacjonarnych – pomimo oczywistej sprzeczności z decyzją środowiskową z dnia [...] grudnia 2011r., która dotyczyła wyłącznie komposterów mobilnych - powoduje takie skutki, że nie jest możliwe zaakceptowanie tej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Organ wskazał jedynie lakonicznie, że skutki tego uchybienia, przejawiające się nieprzeprowadzeniem oceny odziaływania na środowisko w ramach postepowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie mogą być akceptowane z punktu widzenia państwa prawa, a uchybienia godzą w ochronę szczególnych wartości jaką jest środowisko. Tak ogólne twierdzenia organu, bez dokonania głębszej analizy w tym zakresie – w szczególności bez wskazania jakie konkretnie skutki społeczno – gospodarcze, zważywszy na rodzaj inwestycji, przemawiają za koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc - nie pozwalają na ocenę, czy w istocie zaistniała trzecia z przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji – zdaniem Sądu - postepowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa, a w szczególności art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe, rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie przeprowadzenie postepowanie z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Niezależnie organy winny dokonać oceny - pod kątem wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa - zakresu inwestycji (ilość komposterów) dla której określono środowiskowe uwarunkowania w decyzji z dnia [...] grudnia 2011r. (pkt 2 decyzji) z zakresem inwestycji, dla której udzielono pozwolenia budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013r. przy uwzględnieniu, że w oparciu o decyzję z dnia [...] grudnia 2012r. inwestor zrealizował jeden komposter. Odnosząc się na koniec do stanowiska skarżącej, że "w wyniku wprowadzonych zmian i uzyskanej decyzji Starosty [...] nr [...] nastąpiła zmiana jednego urządzenia na drugie (kompostera) w instalacji już funkcjonującej", a więc (w ogóle) nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wskazać trzeba, że inwestycja na którą udzielono pozwolenia budowlanego badaną decyzją z dnia [...] września 2013r. nie jest tożsama z inwestycją wymienioną w postanowieniu Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014r. Okoliczność ta pozostawała zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).