VII SA/Wa 2120/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla,, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi C. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku C. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2014 r. ([...]), którym stwierdził nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. ([...]), uchylającego w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2007 r., ([...]) i ustalającego dla inwestora – C. B. opłatę legalizacyjną w kwocie 75.000 zł za samowolną zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na restaurację przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy przedstawił specyfikę postępowania nieważnościowego wskazując, że organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy ustali, że wystąpiła jedna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa i nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 kpa oraz zaznaczył, że na podstawie art. 126 kpa powyższe należy odpowiednio odnieść do postanowień. Dalej organ podniósł, że inwestor rozbudowując i przebudowując garaż i lokal mieszkalny wykonał roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. (o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]) oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. (o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę garażu przy ul.[...]). Co potwierdza uzasadnienie decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy ww. budynku i przede wszystkim decyzja PINB [...]z dnia [...].01.2014 r. nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ stwierdził, że kwestie odstępstw od ww. decyzji o pozwoleniu były podnoszone przed wydaniem postanowienia [...] WINB z dnia [...] lutego 2008 r., m. in. w piśmie Urzędu [...] z dnia [...].01.2007 r., oraz w piśmie J. B. z dnia [...].11.2006 r. których skutkiem było przeprowadzenie w dniu [...].01.2007 r. czynności kontrolnych. Dalej podkreślił, że w sytuacji gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie zaś art. 71 a tej ustawy. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, jeżeli zmiana taka powstała w wyniku samowolnego wykonywania szeregu obiektów budowlanych, czy robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W takim przypadku zmiana sposobu użytkowania jest skutkiem, a nie przyczyną, którą są poszczególne jednostkowe samowole. W takiej sytuacji organ powinien dążyć do likwidacji przyczyn, a nie skutków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.10.2004 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1233/03, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26.01.2011 r., sygn. akt: II SA/Go 717/10). Następnie organ stwierdził, że z uwagi na brak ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy istotnych odstępstw pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia [...] WINB z dnia [...].02.2008 r. o nałożeniu opłaty legalizacyjnej za samowolną zmianę sposobu użytkowania rodzi skutki społeczno- gospodarcze jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Organ dodał, że przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i nie wyłącza prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Dalej podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym dokonuje się kontroli legalności decyzji/postanowienia z punktu widzenia wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu i nie ogranicza się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia. Organ wyjaśnił następnie pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa wart. 156 § 1 pkt2 kpa. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania części ww. budynku mieszkalnego rażąco naruszyły art. 71 a ust. 2 Prawo budowlane w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa, bowiem inwestor wykonał roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od decyzji z [...] lutego 2003 r. zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na rozbudowę ww. budynku mieszkalnego i decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę garażu przy ul. [...]). Skargę na powyższe postanowienie złożył C. B. i zaskarżając je w całości wniósł o jego uchylenie. Skarżący wskazał, że podstawą zaskarżonego postanowienia jest stanowisko, iż w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i 51 Prawo budowlane, a nie w oparciu o art. 71 a tej ustawy. Dokonując takiej oceny organ przeoczył jednak, iż wydając w dniu [...] listopada 2008 r. postanowienie nr [...] organ przeprowadził postępowanie, w toku którego zapoznał się z informacjami przedstawionymi w pismach p. J. B., dokonał oględzin obiektu budowlanego oraz uzyskał od p. C. B. dokumentację opisującą dokonane w budynku zmiany. Tak zebrany materiał organ uznał w 2008 r. za dający podstawę do podjęcia postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną w oparciu o art. 71 a ust. 2 Prawa budowlanego. Okoliczność, iż obecnie te same roboty budowlane, doskonale znane właściwemu organowi w 2008 r., zdaniem GINB, miałyby być oceniane inaczej, nic usprawiedliwia wniosku, iż postanowienie z [...] lutego 2008 roku zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zwraca uwagę, iż przyjęcie koncepcji nieważności prowadzi w tym przypadku do znaczącego zatarcia różnicy pomiędzy "zwykłym" i "nadzwyczajnym" trybem zaskarżania orzeczenia administracyjnego. Skoro bowiem w 2008 roku organ nadzoru budowlanego właściwy zarówno do orzekania w oparciu o przepis art. 7la, jak i o przepis art. 50 i 51 Prawa budowlanego, mając pełną dokumentację dot. tego samego obiektu budowlanego wydał rozstrzygnięcie w oparciu o tę pierwszą podstawę prawną i skoro żadna ze stron postępowania od takiego rozstrzygnięcia nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to uzyskało ono cechę ostateczności. Zarzut, iż przeprowadzone przez p. C. B. roboty budowlane, wskazane w piśmie p. J. B. z [...] roku i w piśmie Urzędu Miasta [...] z [...] roku powinny doprowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie do wydania postanowienia na podstawie art. 7la, mógł być podniesiony w skardze na unieważnione postanowienie złożonej przez uprawnioną do tego stronę. Tymczasem zarzut ten został zgłoszony przez p. J. B. nie w w/w skardze, lecz w odrębnym wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia. W 2008 roku nie tylko właściwy organ nadzoru budowlanego, ale i p. J. B. uznał, iż wymierzenie opłaty legalizacyjnej jest właściwą reakcją na przeprowadzone przez p. C. B. roboty. Wpłacając ustaloną opłatę p. C. B. przyjął i zaakceptował tę konsekwencję swoich działań. Obecnie te same roboty, na podstawie tego samego materiału faktycznego oceniane są odmiennie. Nie wydaje się, by laka zmiana oceny była wystarczająca do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalejppsa. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady nie wystąpiły. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014r. utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2014 r., którym organ ten stwierdził nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. uchylającego w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2007 r. i ustalającego opłatę legalizacyjną za samowolną zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na restaurację przy ul. [...] w [...]. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że poddane badaniu postanowienia zapadły w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które polega jedynie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r" OSK 1134/04). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało podzielić stanowisko Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego, że weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2008 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 71 a ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazać bowiem trzeba, że w art. 71 Prawa budowlanego ustawodawca uregulował postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z którego wyłączył przypadki, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 71 ust. 6 pkt 1 i 2). Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wykonania robót budowlanych lub zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania wymagającej wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego) - uruchamia zatem postępowanie, w którym organ albo milcząco zezwala na wnioskowaną zmianę, albo wydaje decyzję o sprzeciwie. Natomiast wówczas, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Przyjąć zatem należy, że art. 71 a Prawa budowlanego dotyczy tylko takiej zmiany sposobu użytkowania, która wymaga wyłącznie zgłoszenia właściwemu organowi. Z przytoczonych przepisów wynika bowiem, że ustawodawca wiąże dalej idące konsekwencje prawne z planowanymi przez inwestora robotami budowlanymi niż z wynikającą z nich zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wobec powyższego, w przypadku gdy inwestor wykonuje roboty budowlane w warunkach istotnego odstąpienia od projektu budowlanego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia przede wszystkim postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie zaś na podstawie art. 71 a Prawa budowlanego. Taka legalizacja robót budowlanych wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania o której mowa w art. 71 a Prawa budowlanego. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, z akt wynika bowiem, że decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dla inwestycji wykonanej z istotnymi [...] z dnia [...] listopada 2004r. (nr [...]) o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę garażu w budynku przy ul. [...] w [...]. Wydanie w przedstawione] sytuacji postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, na podstawie art. 71 a ust. 2 Prawa budowlanego, przed zakończeniem postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ppsa - oddalił skargę.