I OSK 313/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniej D. O. - reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 588/15 w sprawie ze skargi małoletniej D. O. - reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania stypendium szkolnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 588/15 oddalił skargę małoletniej D. O. – reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania stypendium szkolnego. Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. J. O. w dniu 8 września 2014 r. złożył wniosek do Wójta Gminy R. o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym na rzecz swojej małoletniej córki D. O. na rok szkolny 2014/2015 w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym w tym w szczególności refundacje zakupu podręczników, pomocy naukowych, przyborów szkolnych itp. wymienione w § 7 Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy R.. Wydana w tej sprawie decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2014 r. (przyznająca stypendium w wysokości 85 zł miesięcznie przez okres wrzesień – listopad 2014 r.) została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia z dnia [...] stycznia 2015 r., z powodów naruszenia przez Wójta Gminy R. przepisów prawa procesowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. przyznał stypendium szkolne w roku szkolnym 2014/2015 na rzecz D. O. na okres od dnia 1 września 2014 r. do dnia 30 listopada 2014 r. w kwocie 85 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, odnosząc się do wysokości i okresu otrzymywania przedmiotowego stypendium, wskazał na art. 90d ust. 9 i 10 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i stwierdził, iż prawem Wójta jest przyznanie stypendium w wysokości nie niższej niż 80% i nie wyższej niż 200% kwoty zasiłku rodzinnego przewidzianego na dziecko w wieku powyżej 5 lat do ukończenia 18 roku życia (106 zł), czyli w przedziale od 84,80 zł do 212 zł na okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż 10 miesięcy w danym roku szkolnym. Na rok szkolny 2014/2015 na okres wrzesień - grudzień Wójt Gminy R. przyjął następujące zasady przyznawania stypendium: Wnioskodawcy o dochodzie od 350 zł do 450 zł na osobę otrzymali stypendium w kwocie 85 zł na dziecko na okres 2 miesięcy (67 wniosków), wnioskodawcy o dochodzie od 150 zł do 350 zł na osobę otrzymali stypendium w kwocie 85 zł na dziecko na okres 3 miesięcy (116 wniosków), wnioskodawcy o dochodzie od 0 zł do 150 zł na osobę otrzymali stypendium w kwocie 85 zł na dziecko na okres 4 miesięcy (30 wniosków), wnioskodawcy mający dzieci niepełnosprawne uczęszczające do szkół w gminie R. oraz do Ośrodków Szkolno-Wychowawczych otrzymali stypendium w kwocie 120 zł na okres 4 miesięcy (3 wnioski). Wójt Gminy skorzystał ze swego uprawnienia z uwagi na to, że stypendia szkolne przyznawane są w głównej mierze z dotacji celowej pochodzącej z budżetu państwa, otrzymywanej przez gminę w wysokości nieadekwatnej do potrzeb, na okres roku budżetowego - czyli od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2014 r., a nie roku szkolnego. Z tych względów oraz z powodu dużej liczby osób potrzebujących takiego wsparcia w gminie, Wójt przyznał D. O. stypendium w kwocie 85 zł na okres od dnia 1 września 2014 r. do dnia 30 listopada 2014 r. i po przedstawieniu przez wnioskodawcę oryginałów faktur potwierdzających dokonanie zakupów przedmiotów, o których mowa w sentencji decyzji, stypendium w kwocie 255 zł zostało wypłacone w dniu 11 grudnia 2014 r. (na mocy wcześniej wydanej decyzji z dnia 2 grudnia 2014 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu odwołania J. O., działającego w imieniu swojej małoletniej córki D. O., decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2015 r. przyznającą D. O. stypendium szkolne w roku szkolnym 2014/2015 na okres od dnia 1 września 2014 r. do dnia 30 listopada 2014 r. w kwocie 85 zł miesięcznie. Organ drugiej instancji wskazał na przepisy zawarte w ustępach 90d ustawy o systemie oświaty oraz na uchwałę Rady Gminy R. z dnia 20 lipca 2012 r. - Regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy R. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z dnia 4 września 2013 r., poz. 6113) i na tej podstawie ustalił, iż D. O. spełnia warunki do przyznania stypendium zapisane zarówno w ustawie o systemie oświaty jak również w Regulaminie, albowiem miesięczny dochód na jedną osobę w rodzinie wnioskodawcy wynosi 350,14 zł. Organ odwołał się do przyjętych przez Wójta Gminy R. zasad rozdziału środków i na tej podstawie uznał, iż stypendium zostało przyznane w sposób prawidłowy, biorąc pod uwagę zarówno wysokość przyznanego stypendium jak i okres, na który zostało przyznane. J. O., działający w imieniu swojej małoletniej córki D. O., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2015 r. w całości i przyznanie na rzecz D. O. stypendium w wysokości 170 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 września 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., co daje łącznie kwotę 680 zł. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował skargę, w ten sposób, iż nadto zarzucił organowi naruszenie art. 90d ust. 9 i ust. 10 ustawy o systemie oświaty, poprzez brak uwzględnienia w długości okresu, na który stypendium zostało przyznane, okoliczności trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej dziecka i uzależnienie stypendium jedynie od kryterium dochodowego. Pełnomocnik wniósł także o uchylenie decyzji organów obu instancji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zaznaczył, iż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest badanie uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] - Regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy R., ale rozstrzygnięcie sporu, czy decyzja w sprawie wysokość stypendium i okresu na który zostało ono przyznane, jest zgodna z prawem. Dlatego też przedmiotem analizy mogą być jedynie te przepisy art. 90d ustawy o systemie oświaty oraz te przepisy uchwały Rady Gminy R. z dnia 20 lipca 2012 r. - Regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy R., które stanowiły, albo mogły stanowić o przyznaniu D. O. przedmiotowego stypendium. W ocenie Sądu, nie można sposobu rozdziału posiadanych przez Wójta środków uznać za nieprawidłowy, zwłaszcza w niniejszej sprawie. Mając na uwadze zasadę wypłaty dochodzonego przez stronę skarżącą świadczenia w formie jednorazowej, z dołu, po przedstawieniu dokumentów zakupu, zasadne było, jak to tłumaczy Wójt, ustalenie jednakowej stawki miesięcznej dla wszystkich zainteresowanych (tu 85 zł) i zróżnicowanie jedynie długości okresu przyznania świadczenia – od dwóch do czterech miesięcy, w zależności od kryterium dochodu w danej rodzinie. Sąd zauważył, iż zadaniem Wójta było rozdysponowanie stosunkowo niewielkich środków finansowych, pośród wielu wnioskujących i to nie tylko uprawnionych do uzyskania stypendium jedynie z przyczyn niskiego średniego dochodu w rodzinie, ale także z uwagi na kryterium niepełnosprawności (3 wnioski w tym zakresie), co wynika z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto poprzez podanie ilości wniosków w każdej kategorii, Wójt Gminy R. wykazał, w miarę posiadanych środków, załatwienie spraw wszystkich osób potrzebujących, którzy zgłosili się i spełniali kryteria zarówno z ustawy o systemie oświaty, jak i Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy R.. Sąd podniósł, że skarżący zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze nie wskazuje na leżące po jego stronie inne kryteria podziału środków na stypendium szkolne, niż kryterium dochodowe (w szczególności nie wskazuje np. na niepełnosprawność) i podnosi jedynie, iż w jego ocenie, córka nie otrzymała należnego jej stypendium w wysokości 170 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 września 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., co dawałoby łącznie kwotę 680 zł. Reasumując, Sąd stwierdził, że przyznane na rzecz D. O. stypendium odpowiada przedziałowi ustawowemu zawartemu w art. 90d ustawy o systemie oświaty, zarówno pod względem wysokości miesięcznej kwoty stypendium, jak i pod względem czasu na jaki zostało przyznane. Przyznane stypendium odpowiada również zasadom wskazanym w Regulaminie i przyjętym przez Wójta Gminy R.. Dlatego nie można podzielić zarzutu skargi, iż zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja narusza przepisy art. 90d ust. 9 i ust. 10 ustawy o systemie oświaty. Nie jest także zasadny, zdaniem Sądu, zarzut przyjęcia niewłaściwego kryterium do oceny wniosku o przyznanie stypendium, skoro zainteresowani do innych kryteriów, w trakcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie odwołali się. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła małoletnia D. O., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego J. O.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 90d ust. 10 w zw. z art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, o ile organ nie uzależnił okresu na jaki zostało przyznane stypendium od okresu trwania przesłanek trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej dziecka, ale wyłącznie od kryterium wysokości dochodu w rodzinie. W oparciu o powyższy zarzut, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego w urzędu kosztów pomocy prawnej, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w toku postępowania administracyjnego wnioskodawca - J. O. reprezentujący skarżącą wskazywał, iż jego jedynym dochodem jest zasiłek dla bezrobotnych, a także iż wychowuje samotnie dwie córki w wieku szkolnym, nie otrzymuje alimentów od matki na ich utrzymanie, jest chory i nie posiada zatrudnienia. Pomimo wskazania powyższych okoliczności D. O. nie otrzymała stypendium na pełny okres 10 miesięcy wskazany w przepisach ustawy o systemie oświaty, a jedynie za okres od września do listopada 2014 r. Skrócenie tego okresu nastąpiło, jak wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, z przyjętej przez organy administracji zasady uzależnienia czasu, na jaki miało zostać przyznane stypendium od wysokości dochodu na jednego członka w rodzinie. Powyższe kryterium było dowolne, oderwane od treści przepisów ustawy o systemie oświaty. Organ zastosował wprawdzie na podstawie Regulaminu przyznania pomocy materialnej kryterium indywidualne wysokości przyznawanego stypendium, tj. kryterium wysokości dochodu w rodzinie, jednakże skrócenie okresu, na jaki skarżącej zostało przyznane stypendium, pomimo istnienia przesłanek ustawowych w okresie maksymalnym, nastąpiło wbrew powołanym w petitum skargi kasacyjnej przepisom ustawy o systemie oświaty. Zaskarżonemu wyrokowi należy również zarzucić, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że w ramach dokonywanej kontroli legalności decyzji Sąd uznał za uzasadnione stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, aprobujące decyzję Wójta o przyznaniu stypendium w kwocie niższej i na krótszy okres od wnioskowanych przez stronę w sytuacji, gdy stypendia szkolne finansowane są w głównej mierze z dotacji celowej pochodzącej z budżetu państwa, które gmina otrzymała w wysokości nieadekwatnej do potrzeb na okres roku budżetowego. Tymczasem zgodnie z treścią art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy, w związku z czym gmina nie może uzależniać wysokości przyznanych świadczeń od wartości przekazanych jej środków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 10 listopada 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej opartych wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art.90 d ust.10 w zw. z art.90 d ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty autor skargi kasacyjnej uzasadnił niewłaściwym zastosowaniem wskazanych przepisów, gdyż organ – Wójt Gminy R., nie uzależnił okresu na jaki zostało przyznane stypendium od okresu trwania przesłanek trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej dziecka, lecz wyłącznie od kryterium wysokości dochodu w rodzinie. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zarzuca organowi, że skrócił okres, na jaki skarżącej zostało przyznane stypendium, uzależniając wysokość przyznanych świadczeń od wartości przekazanych Gminie środków w ramach dotacji celowej. Skarżąca nie otrzymała stypendium na pełny okres 10 miesięcy, lecz na okres od września do listopada 2014 r. W ocenie skarżącej przyjęte przez Wójta Gminy kryterium dochodowe było dowolne, oderwane od treści przepisów ustawy o systemie oświaty. Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu należy przypomnieć treść przepisów, których naruszenie zarzuca organowi skarżąca kasacyjnie. Stosownie do art.90 d ust.1 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz.U. tj. 2004, Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności, gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12. W myśl zaś ust.10 wskazanego przepisu stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż 10 miesięcy w danym roku szkolnym, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych - na okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż 9 miesięcy w danym roku szkolnym. Już z samego brzmienia przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca nie przewidział obowiązku udzielania stypendium szkolnego na pełne dziesięć miesięcy. Organ udzielający stypendium może przyznać je na okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż 10 miesięcy w danym roku szkolnym, a to oznacza, że może przyznać stypendium tylko na okres miesiąca, albo dwóch, czy trzech miesięcy, byleby nie na okres dłuższy niż 10 miesięcy. Wójt Gminy R. przyznając stypendium na okres 3 miesięcy w żaden sposób nie naruszył wymienionych przepisów. Trzeba także zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Wójt Gminy uzasadnił dlaczego przyznanie stypendium nastąpiło na okres trzech miesięcy i wskazał, że stypendium szkolne za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2015 r. zostanie określone w odrębnej decyzji. Nietrafnie również w skardze kasacyjnej zarzucono organowi, ze przyjęte kryterium dochodowe było dowolne, oderwane od treści przepisów ustawy o systemie oświaty. Stosownie do art.90 f ustawy o systemie oświaty Rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Rada Gminy R. w uchwale nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy R. określiła tryb i sposób udzielania stypendium, zaś Wójt Gminy R. przyznając stypendium postępował według jasnych i klarownych zasad, wnioskodawcy o najniższych dochodach rodziny otrzymali stypendium na okres 4 miesięcy, zaś wnioskodawcy o dochodach od 350 zł. do 450 zł. na osobę w rodzinie otrzymali stypendium na okres 2 miesięcy, wnioskodawcy o dochodach od 150 zł. do 350 zł. na osobę w rodzinie otrzymali stypendium na okres 3 miesięcy. Wójt także uwzględnił niepełnosprawność dzieci, przyznając im stypendium w kwocie 120 zł na okres 4 miesięcy. W uzasadnieniu decyzji Wójt przedstawił zasady przyznawania stypendium, ilość wniosków osób ubiegających się o stypendium, wykazując sprawiedliwy rozdział środków na ten cel dla wielu osób potrzebujących pomocy na terenie Gminy. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji przyznane D. O. stypendium odpowiada przedziałowi ustawowemu i jest zgodne z przyjętym regulaminem rozdziału środków przeznaczonych na pomoc uczniom. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a, orzekł, jak w wyroku.