II OZ 841/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 580/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E.D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 580/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił E.D. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w sprawie ze skargi E.D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego o pawilon handlowy na terenie działki nr ew. A (obecnie B) przy ul. P. w Warszawie i udzielenia M.P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. inwestycji oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części obiektu. Sąd pierwszej instancji podał, iż skarżąca uzasadniając wniosek wskazała, że brak wstrzymania wykonania - w przypadku uwzględnienia niniejszej skargi przez sąd administracyjny - niewątpliwie spowoduje trudne do odwrócenia skutki związane z faktem, iż w czasie trwania postępowania M.P. przeprowadzi roboty budowlane. Skutki te będą niewątpliwie trudniejsze do usunięcia w stosunku do sytuacji, w której wykonanie zaskarżonej decyzji byłoby wstrzymane. Skarżąca podkreśliła, że inwestor działa metodą faktów dokonanych lekceważąc obowiązki wynikające z przepisów prawa, co tym bardziej uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji. W przeciwnym razie może się okazać, że inwestor dokończy realizację inwestycji z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i bez zgody współwłaściciela nieruchomości, a następnie będzie starał się zalegalizować taki stan rzeczy. Odwrócenie skutków samowoli rodzi zatem zdecydowanie trudne do odwrócenia skutki przede wszystkim w sferze faktycznego stanu nieruchomości, na której skarżąca przez lata musi znosić samowolne działania M.P., polegające na zakończeniu inwestycji. W przypadku jednak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji inwestor będzie musiał wstrzymać się z zakończeniem prac budowlanych do czasu rozpoznania sprawy co nie rodzi po jego stronie negatywnych konsekwencji np. w postaci wydatków na prace budowlane, przeciwnie – jeżeli przy braku wstrzymania wykonalności decyzji inwestor przeprowadzi resztę prac powstaną skutki zarówno w sferze prawnej jak i faktycznej, których usunięcie wiązać się będzie ze znacznymi kosztami. W odpowiedzi z dnia 17 kwietnia 2015 r. na skargę E.D. oraz w piśmie z dnia 11 maja 2015 r. stanowiącym uzupełnienie ww. pisma M.P. wskazała, że była zgoda na rozbudowę udzielona przez Z.M. oraz jego następców prawnych, tj. E.D. i nie było sytuacji, która spowodowałaby odwołanie tejże zgody. Ponadto wskazała, że prace zostały już zakończone wobec czego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest bezzasadny. Biorąc to pod uwagę M.P. wniosła o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim skarżąca nie uzasadniła zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a mianowicie tego, że wskutek wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie doprecyzowała, na czym miałaby polegać znaczna szkoda w stosunku do niej bądź trudne do odwrócenia skutki. W złożonej skardze kwestionuje m.in. brak zgody na wykonanie zaskarżonej rozbudowy oraz prowadzenie prac niezgodnie z prawem budowlanym. Powyższe argumenty stanowią zarzuty merytoryczne względem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego, natomiast nie mogą stanowić podstawy do uwzględniania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Okoliczność braku zgody współwłaściciela nieruchomości na inwestycję nie przekłada się automatycznie na istnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody czy też powstania trudnych do odwrócenia skutków. Lakoniczne uzasadnienie wniosku nie daje zaś podstawy Sądowi do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że orzekanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie nie przesądza o ostatecznym wyniku sprawy, w której zostanie zbadane, biorąc pod uwagę kwestię legalności, czy zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Nadto, nawet w wyniku wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, co będzie wiązało się z poniesieniem kosztów przez inwestora. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E.D. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, w której istniały podstawy do jego zastosowania i nie wstrzymanie wykonalności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. pomimo faktu, że dalsza realizacja tych decyzji prowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu zażalenia powtórzono argumentację zawartą we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i podkreślono, że Skarżąca będzie zmuszona przez lata znosić stan niezgodny z prawem. Z tego względu słusznym jest twierdzenie, iż ww. decyzje powodują skutki, które będą trudne do odwrócenia, a odwracanie tych skutków będzie się wiązać z koniecznością prowadzenia długotrwałych i kosztownych postępowań. W odpowiedzi na zażalenie M.P. wniosła o oddalenie zażalenia. W uzasadnieniu podniesiono, iż argumentem przemawiającym za koniecznością oddalenia zażalenia jest przede wszystkim fakt, iż M.P. i L.G. dysponowały bezwarunkową i nieodwołaną zgodą Z.M. na prowadzenie inwestycji na nieruchomości ul. P. Dodatkowo podniesiono, że pawilon nie wymaga już przeprowadzania żadnych prac budowlanych, zatem w sensie faktycznym nie ma już czego wstrzymywać. W ocenie inwestorki drugim argumentem przemawiającym za koniecznością oddalenia zażalenia jest bezzasadność skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może, na wniosek strony skarżącej, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wolters Kluwer 2009, s. 206). W tym miejscu zaznaczyć należy, iż podstawę oceny konieczności wstrzymania zaskarżonej decyzji stanowią konkretne okoliczności faktyczne, które pozwolą na uprawdopodobnienie, że wykonanie powyższych decyzji może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu wykazania powyższych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając na nią obowiązku ich udowodnienia. Sąd oceniając podniesione we wniosku okoliczności bierze pod uwagę zarówno interesy strony skarżącej jak i uczestników postępowania. Ponadto wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na wznowienie robót budowlanych należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że strona skarżąca nie wykazała, aby wykonanie zaskarżonej decyzji groziło niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Zawarte w uzasadnieniu wniosku twierdzenie, iż realizacja inwestycji może prowadzić do trudnych do odwrócenia skutków i będzie się wiązać z koniecznością prowadzenia długotrwałych i kosztownych postępowań, uniemożliwia Sądowi zweryfikowanie twierdzeń skarżącej w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie sądowym przejmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji, strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do tak ogólnikowego stwierdzenia, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji. Skoro przedmiotowy wniosek strony skarżącej nie uprawdopodabnia wystąpienia ww. przesłanek, wniosek ten należało oddalić. W innym wypadku w zasadzie w każdej sprawie pomimo braku wykazania jakichkolwiek okoliczności można by wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, co w świetle art. 61 p.p.s.a. jest niedopuszczalne. Jeśli chodzi o argumentację zawartą w zażaleniu to stwierdzić należy iż dotyczy ona meritum sprawy, jakim jest ocena legalności zaskarżonej decyzji. Kwestie te staną się przedmiotem oceny Sądu rozpoznającego niniejszą skargę. Mając powyższe na uwadze, postanowienie Sądu I instancji odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, należy uznać za zasadne. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.