VI SA/Wa 90/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka -Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej K. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (w skrócie: Prezes UKE) postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r., poz. 243), dalej p.t., po rozpoznaniu wniosku K. (dalej: Izba, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, o której mowa w komunikacie Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2014 r. dotyczącego stanowiska ws. szczegółowych metod przeprowadzania testów zawężania marży i zawężania ceny stwierdził niedopuszczalność wniosku. Do wydania powyższego postanowienia doszło w oparciu o następujące ustalenia: W dniu [...] lutego 2014 r. Prezes UKE opublikował na stronie internetowej urzędu komunikat dotyczący stanowiska w sprawie szczegółowych metod przeprowadzania testu zawężania marży i zawężania ceny (dalej: testy MS/PS). Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Izba złożyła wniosek, w którym wniosła m.in. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji, o której mowa w powyższym komunikacie, uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W ocenie Izby komunikat oraz stanowisko w sprawie testów MS/PS doprowadziły do modyfikacji decyzji zatwierdzającej "Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" (dalej: Oferta SOR). Zdaniem Izby komunikat oraz stanowisko w sprawie testów MS/PS są decyzją administracyjną. Skarżąca powołała się przy tym na stanowisko P., złożone w ramach prowadzenia konsultacji projektu modyfikacji procedury przeprowadzania testów MS/PS przez Prezesa UKE, w którym zakwestionowała możliwość istnienia rozstrzygnięcia Prezesa UKE poza systemem prawa i regułami określonymi w k.p.a. W opinii Izby komunikat oraz stanowisko w sprawie testów MS/PS zmodyfikowały procedury przeprowadzania testów MS/PS zawartych w ofercie SOR. W ocenie Izby biorąc pod uwagę zobowiązania Prezesa UKE wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wszystkie działania Prezesa UKE powinny być oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej a podstawowym przepisem prawa uprawniającym Prezesa UKE do zmiany procedury przeprowadzania testów MS/PS jest art. 43 ust. 1 p.t. Zdaniem skarżącej Prezes UKE zmienił procedurę przeprowadzania testów MS/PS w sposób nieprawidłowy, gdyż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie zostało doręczone Izbie w formie w pełni odpowiadającej wymogom określonym w art. 107 k.p.a., ponieważ skarżąca została poinformowana o wyniku działań Prezesa UKE jedynie z publikacji komunikatu. Ponadto Izba stwierdziła, że komunikat oraz stanowisko w sprawie testów MS/PS wywarły bezpośredni skutek prawny w postaci przeprowadzenia przez Prezesa UKE testów MS/PS nie na podstawie procedury opisanej w dotychczasowej ofercie SOR, lecz na podstawie procedury określonej w komunikacie oraz w stanowisku w sprawie testów MS/PS. Zdaniem Izby procedura ustalona w komunikacie i w stanowisku w sprawie testów MS/PS w wielu elementach jest niezgodna z postanowieniami starej Oferty SOR. Skarżąca stwierdziła przy tym, że brak jest przepisów uprawniających Prezesa UKE do doprecyzowania oferty ramowej zatwierdzonej decyzją administracyjną, gdyż jedynie poprzez wydanie decyzji administracyjnej zmieniającej postanowienia oferty ramowej istnieje możliwość takiego doprecyzowania. Po zapoznaniu się z wnioskiem Izby Prezes UKE przywołanym na wstępie postanowieniem stwierdził niedopuszczalność wniosku. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że czynność organu administracji, publicznej w postaci komunikatu ogłoszonego publicznie na stronie internetowej urzędu dotyczącego publikacji aktualnego stanowiska w sprawie testów MS/PS, nie mogła mieć i nie miała charakteru decyzji administracyjnej, a co za tym idzie, nie została spełniona podstawowa przesłanka dopuszczalności wniesienia odwołania tj. istnienia przedmiotu zaskarżenia w postaci możliwej do zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prezes UKE wyjaśnił, że stanowisko w sprawie testów MS/PS, a tym bardziej komunikat informujący o publikacji na stronie internetowej urzędu ww. stanowiska, stanowi czynność materialno-techniczną, która nie jest jednak czynnością wszczynającą postępowanie administracyjne albo czynnością podjętą w toku takiego postępowania, w szczególności zaś nie jest czynnością kończącą postępowanie w postaci wydania decyzji administracyjnej. Organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2470/12 podniósł, że argumenty strony wskazujące, iż komunikatem organ zmienił własną decyzję w sprawie oferty ramowej, nie zasługują na uwzględnienie, bowiem komunikat o charakterze informacyjnym nie jest wydawany w trybie ani formie przewidzianej dla zmiany decyzji. Komunikat ten nie został również wprowadzony do obrotu prawnego w sposób przewidziany prawem dla decyzji i nie ma konkretnego adresata, w związku z czym wszelkie zarzuty zmierzające do wykazania zmiany decyzji pozostają bezprzedmiotowe, gdyż nie doszło do zmiany decyzji w sprawie oferty ramowej. Komunikat nie może wywoływać skutków decyzji. Powyższe, zdaniem Prezesa UKE, wyklucza kwalifikowanie tych działań jako czynności w toku postępowania administracyjnego, które może się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej zawartej w formie komunikatu. Za chybiony organ uznał zarzut Izby o braku przepisów uprawniających Prezesa UKE do publikowania komunikatów i stanowisk, które interpretowałyby decyzje administracyjne wydawane przez Prezesa UKE. Podsumowując swoje stanowisko, organ podkreślił, że komunikat zawierający stanowisko w sprawie testów MS/PS nie stanowi decyzji administracyjnej, od której przysługiwałby środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności wniesienia wniosku i ponowne rozpatrzenie sprawy. Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z dnia 11 grudnia 2014 r. Izba złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Izba zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 43 ust. 1 p.t. przez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że podstawą prawną działań Prezesa UKE w zakresie publikacji komunikatu będącego mimo wszystkich wad decyzją administracyjną był art. 192 ust. 1 p.t., a sama publikacja komunikatu stanowiła czynność materialno-techniczną, podczas gdy każde działanie organu administracji publicznej powinno być oparte na wyraźnej podstawie kompetencyjnej i w formie przewidzianej przepisami prawa, a w przypadku działań Prezesa UKE związanego z zatwierdzeniem oferty ramowej i zatwierdzeniem zmiany w tym doprecyzowaniem oferty ramowej, podstawą prawną jest decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 43 ust. 1 p.t., przy czym brak jest normy prawnej, na mocy której Prezes UKE może dokonać czynności materialno-technicznej polegającej na modyfikacji bądź doszczegółowieniu "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych", zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r.; b) art. 43 ust. 1 p.t. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że komunikat nie był decyzją administracyjną, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym należało przyjąć, że komunikat stanowi decyzję administracyjną wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 p.t.; c) art. 192 ust. 1 p.t. przez stwierdzenie, że przepis ten uprawnia Prezesa UKE do podejmowania czynności materialno-technicznych, a w szczególności do publikacji komunikatu, który jest niezgodny z obowiązującą Ofertą SOR; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że komunikat nie stanowił decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 43 ust. 1 p.t., co w konsekwencji doprowadziło Prezesa UKE do nieprawidłowego wniosku o niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 6 marca 2014 r., podczas gdy w świetle faktów Prezes UKE powinien był rozpatrzyć wniosek Izby, gdyż komunikat faktycznie ukształtował prawa O. S.A. (poprzednio T.) przez zmianę treści Oferty SOR; b) art. 15 i art 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 78 Konstytucji RP przez pozbawianie Izby możliwości zaskarżenia w drodze administracyjnej rozstrzygnięcia zawartego w komunikacie, wobec czego skarżącej powinien przysługiwać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od tego rozstrzygnięcia; c) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., oraz art. 4 ust. 1 dyrektywy nr 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.Urz. WE L Nr 108 z dnia 24 kwietnia 2002 r., s. 33 – dalej: dyrektywa ramowa) przez pozbawienie Izby możliwości zaskarżenia do niezależnego sądu rozstrzygnięcia Prezesa UKE zawartego w Komunikacie, który stanowił decyzję administracyjną, wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 p.t.; d) art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 p.t. przez przyjęcie w zaskarżonym postanowieniu, że komunikat jest czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją administracyjną, podczas gdy: ‒ postępowanie, które doprowadziło do opublikowania Komunikatu powinno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej ‒ komunikat ukształtował prawa i obowiązki O. S.A. w zakresie obowiązującej treści Oferty SOR. W uzasadnieniu złożonej skargi Izba wskazała, że Oferta SOR opisywała zasady prowadzenia testów MS/PS, które zostały następnie zmienione publikacją komunikatu i stanowiska w sprawie testów MS/PS. Skarżąca powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1021/13, podniosła, że zmiana warunków oferty ramowej wpływająca na zakres praw i obowiązków stron powinna być dokonywana przez wydanie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej Prezes UKE na mocy art. 43 ust. 1 p.t. jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej zatwierdzającej zmianę Oferty SOR. Ponadto na mocy art. 110 k.p.a. Prezes UKE jest związany wydanymi decyzjami administracyjnymi w zakresie ofert ramowych, w tym Oferty SOR. Izba podkreśliła, że komunikat Prezesa UKE modyfikował Ofertę SOR, co mogło nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym w art. 43 ust. 1 p.t., przy czym Prezes UKE uznaje istnienie komunikatu, jako "dokumentu" stosowanego w ramach działalności regulacyjnej. W opinii skarżącej, rozstrzygnięcie Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2014 r., niezależnie od jego wad, wobec braku innej możliwości kwalifikacji, należy uznać za działanie organu administracji publicznej polegające na wydaniu decyzji administracyjnej. Uzasadniając złożoną skargę, Izba zauważyła, że organy administracji publicznej mogą działać tylko w granicach określonych przez przepisy wyznaczające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania. Zdaniem skarżącej podstawą działania w przedmiotowej sprawie jest art. 43 p.t. W opinii Izby art. 192 p.t. nie daje Prezesowi UKE podstaw do wydawania rozstrzygnięć władczych, a jedynie wskazuje zakres działania organu. Skarżąca nie podzieliła stanowiska organu, zgodnie z którym publikacja komunikatu i stanowiska w sprawie testów MS/PS jest czynnością materialno-techniczną, gdyż Prezes UKE dokonał nimi konkretyzacji normy wynikającej z art. 43 p.t. i dokonał zmiany postanowień oferty ramowej. Zdaniem Izby komunikat będący wadliwą decyzją administracyjną powinien zostać uznany za nieważny w odrębnym postępowaniu sądowym. Za uznaniem, że komunikat i stanowisko w sprawie testów MS/PS są decyzjami administracyjnymi, przemawiają zdaniem Izby wola organu dokonania zmierzająca do zmiany procedury dokonywania wspomnianych testów, kompetencje organu uprawniające Prezesa UKE do zmiany postanowień Oferty SOR oraz rozstrzygnięcie określonej sprawy określonego przedsiębiorstwa. Jednocześnie skarżąca zarzuciła, że uchylając się od spełnienia wymogów formalnych decyzji, organ pozbawiają stronę postępowania możliwości skorzystania z przysługujących jej instrumentów ochrony prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm), dalej: p.p.s.a., w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Analizując niniejszą sprawę, Sąd uznał, że przedmiotem sporu jest ustalenie, czy komunikat i stanowisko Prezesa UKE w sprawie testów MS/PS jest czynnością materialno-techniczną podejmowaną przez organ na podstawie art. 192 p.t. czy też decyzją administracyjną wydawaną w oparciu o przepis art. 43 p.t. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że organy administracji publicznej, w tym organy regulacyjne, w swojej praktyce posługują się różnego rodzaju procedurami wewnętrznymi (pragmatykami służbowymi) służącymi realizacji czynności analitycznych i jako takie nie posiadają cech postępowań administracyjnych kończących się wydaniem określonych rozstrzygnięć administracyjnych. W konsekwencji oznacza to niemożliwość zastosowania trybu odwoławczego określonego przepisami k.p.a. na skutek jego niedopuszczalności. Zdaniem Sądu za czynności takie można co do zasady uznać publikowanie na stronie internetowej organu przez Prezesa UKE komunikatów dotyczących stanowisk w sprawie testów MS/PS. W sytuacji takiej oznaczałoby to niespełnienie przesłanki dopuszczalności wniesienia odwołania i uznania rozstrzygnięcia organu na prawidłowe. Niezależnie od powyższego, w opinii Sądu, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie sposób jest pominąć podnoszonego przez Izbę zarzutu dokonania przez organ w drodze wydania komunikatu dotyczącego stanowiska w sprawie testów MS/PS modyfikacji procedury przeprowadzania wspomnianych testów zawartej w ofercie SOR zatwierdzonej przez Prezesa UKE odrębną decyzją administracyjną. W tym miejscu należy zauważyć, co słusznie podniosła skarżąca, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w wyroku tego sądu z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1021/13, zmiany w ofercie SOR zatwierdzonej stosowną decyzją administracyjną powinny być wprowadzane również w drodze wydania decyzji administracyjnej. Okoliczność zmiany postanowień Oferty SOR w drodze wydania przez Prezesa UKE komunikatu dotyczącego stanowiska w sprawie testów MS/PS była jednakże niemożliwa do zbadania na skutek niedołączenia do akt przekazanych do Sądu decyzji zatwierdzającej Ofertę SOR. Sąd odnotował również, że zaskarżone postanowienie także nie odnosi się do wspomnianej kwestii. Powyższe powoduje zdaniem Sądu uniemożliwienie kontroli w przedmiotowym zakresie przez jednoznaczne przesądzenie czy wydany komunikat i związane z nim stanowisko mogą być uznane za akt wywierający skutki charakterystyczne dla decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, decyzją jest władcze, jednostronne oświadczenie woli organu, oparte na przepisach prawa administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie dotyczącej podmiotu niezwiązanego z organem węzłem zależności organizacyjnej ani podległości służbowej. Oznacza to, że jeżeli czynność organu ma wskazane powyżej cechy a organ nie dochował opisanych w art. 107 § 1 k.p.a. wymogów formalnych, to nie sposób przyjąć, iż nie doszło do wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji takiej zdaniem Sądu należy uznać, że czynność organu spełniająca wskazane powyżej warunki materialne jest decyzją administracyjną niespełniającą wymogów formalnych stawianych przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa. W tym miejscu należy również podnieść, że indywidualna nazwa nadana przez organ czynności spełniającej wymogi materialne decyzji administracyjnej nie może przesądzać o stwierdzeniu, że wydany akt nie jest decyzją administracyjną. Z uwagi na powyższe ocena zasadności merytoryczne odniesienie się do zarzutów stawianych przez Izbę w złożonej skardze należałoby uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.